如何破解基层治理难题「智能化破解基层社会治理难题的技术密码」

作者：陈宇舟、郭星华（中国人民大学社会学理论与方法研究中心特约研究员）

以互联网、大数据、人工智能、云计算、图像识别、超级计算机等现代智能技术为核心的智能化，既是推进基层社会治理现代化的重要目标，又是推进基层社会治理现代化的重要手段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视智能化在基层社会治理中的作用。在第二届世界互联网大会开幕式上，习近平总书记指出：“现在，以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域。”近期召开的中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调，要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。推进“智能化”是基层社会治理的明确目标，它要求我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极提升基层社会治理的智能化水平，让“智能化”成为破解基层社会治理难题的“技术密码”。

基层社会治理的智能化是指将现代智能技术与基层社会治理相结合，形成以智能技术为支撑，集合多元治理诉求、整合多方治理资源、促进多元主体参与、打造多元治理平台、满足多元主体需求、提升多元主体信息处理能力的一种基层社会治理手段。可以说，作为新时代社会治理创新的技术驱动力，智能化为基层社会治理开辟了新的空间、创造了新的模式，从而使基层社会治理效能变得数据化与可视化，使基层社会治理能力现代化成为可能。因此，要打造“共建共治共享”的基层社会治理格局，就必须推进基层社会治理的智能化。随着大数据的快速发展，推进以智能网络技术为核心的智能化已成为基层社会治理的一种主流趋势。要推进基层社会治理的智能化，需要在以下几个方面作出努力。

一是变革智能理念，树立智慧治理思维。社会治理智能化正是在大数据时代背景下，将现代智能技术与传统的社会治理方式相融合，实现治理理念与治理手段的创新。因此，变革智能理念，转变智慧治理思维是推动基层社会治理现代化的发展要义。在推进基层社会治理智能化的过程中，首先要坚持“党建 智能化”理念。基层党委应始终发挥引领全局、推动基层社会治理体系与治理能力现代化的作用，坚持以人民为中心的智能化发展目标，拉进与群众的距离，打造“一切为了人民”的基层社会治理智能化格局。同时，应树立“合作联动”智能治理思维。基层社会治理是个涉及多个行业、部门、行动主体、治理客体的大系统，要充分利用现代智能网络技术的数据共享机制和弹性机制，将治理主体、治理客体、治理资源、治理工具等有机联合，破除“数据鸿沟”藩篱，革新多元行动主体“自扫门前雪”的陈旧理念，自觉主动适应基层社会治理现代化要求的“合作联动”智能治理思维。另外，要深化“智能化 政务”理念。各级党委和政府管理部门要建立基层社会治理智能化发展的规划与数据体系。各级领导干部要革新“智能化”理念，主动学习智能信息新技术，培养智能化共享思维、数据思维、资源整合思维。

二是共享信息数据，打破数据融通壁垒。数据共享是提升信息利用效率的关键所在，是从源头化解风险矛盾的技术保障，更是实现基层社会治理现代化的必经之路。党的十九大报告强调“打造共建共治共享的社会治理格局”，“共建共治共享”意味着“多元主体共同参与基层社会治理”。要实现多元主体共同参与基层社会治理，就必须完善数据共享机制，打破“信息鸿沟”，释放数据红利。同时，构建“一体化”的数据平台。“一体化”意味着多元治理主体可以跨领域、跨场域、跨部门、跨系统获取信息与数据，实现数据共享、资源整合、业务融合、场域扩延的智能化治理新模式。“一体化”数据平台涉及基层社会治理信息的采集、数据的研判与处置、数据的反馈与指挥响应、风险防控与预测、态势上报与信息共享等五大板块，能够及时处置与防控基层社会治理的风险和矛盾。此外，各级政府部门还应树立以人民为中心的数据开放机制，积极推动公共数据信息的开放与共享，与社会、群众建立起畅通无阻的数据输出与反馈系统，真正做到打破数据融通壁垒，才能充分发掘数据的公共价值，充分发挥数据的基层治理效能。

三是完善法律制度，筑牢数据安全防线。健全数据信息的法律制度，为国家安全、社会稳定、治理有效设立安全防线，关乎人民群众的根本利益。一方面，需要完善智能化治理顶层设计。中央要总结地方社会治理智能化推进经验和建设规律，形成宏观层面的战略规划政策，出台相关的实施方案、流程标准、安全规范等为地方推进社会治理智能化提供行动依据与实施准则。同时，地方也要推进试点工作，逐步形成可复制的基层社会治理智能化经验，通过基层具体试点自下而上地推动整体社会治理体制的转型。另一方面，需要完善智能化治理相关立法。党的十九大报告中提出要“全面推进依法治国”，推进“法治国家、法治政府、法治社会建设”，足见基层社会治理智能化立法工作的重要性。2021年6月10日，《中华人民共和国数据安全法》正式颁布，标志着国家在智能领域的法治建设迈出了重要一步。可见，数据安全与管理已成为推进基层社会治理智能化的关键一环。当前，应着力解决因数据管理立法不全所受到的“数据威胁”，例如各部门在进行数据共享时涉及的“行政机密”、政府与社会数据共享时涉及的“社会组织机密”、政府与企业数据共享时涉及的“商业机密”、政府与公民数据共享时涉及的“公民个人信息泄露”等问题，完善数据安全管理的法律体系，为各部门数据共享提供隐私保障。但目前我国针对数据信息管理的法律法规还不够健全，亟待建立以党的全面领导为引领，以法制保障为核心手段，政府、社会、企业、公民各主体相互促进、共同监督的数据利用机制。在中央层面加强顶层设计，地方层面则要在立法权限内细化制度规范，建立健全数据资源共建共享的法律法规，为推进基层社会治理智能化发展提供制度保障。

四是营造人才环境，壮大智能人才队伍。智能化人才队伍是推进基层社会治理现代化的人才保障。首先，强化智能化人才的保障支撑。习近平总书记强调，“要采取特殊政策，建立适应网信特点的人事制度、薪酬制度”“要建立灵活的人才激励机制，让作出贡献的人才有成就感、获得感”。立足智能化人才发展战略，应完善人才建设政策、财税扶持政策以及相关配套保障政策，强化制度支撑，营造良好的人才环境。其次，大力培养基层智能化人才。党的十九大报告提出，“全面增强执政本领”“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。因此，要加大对智能化人才的引进与培训，设立人才需求预测机制、人才引进机制、人才技能培训机制、人才激励机制、人才考评机制并配备相应的专项扶持资金，提升各级领导干部、政府工作人员、智能信息管理员等主体的智能技术运用水平与智能化专业能力。最后，大力孵化“智能化 教育”基地。政府应加强与高等院校、职业学院、智能信息企业的合作，形成“智能化 教育”人才队伍培养及储备模式，为基层社会治理智能化人才队伍的建设提供长效平台，输出源源不断的新生力量。

《光明日报》（ 2022年07月20日06版）

来源： 光明网-《光明日报》

智慧化如何赋能基层治理

随着信息化、数字化、智能化的加速发展，人们对基层治理主体多元化、手段信息化、方式灵活化提出了新要求，加快构建基层智慧治理体系，已经成为解决基层治理任务重、头绪多、难点多的有效方式。从基层治理现代化的一般规律和特点来看，大数据不仅是一种物态，更是一种应用；不仅是一种技术，更是一种思维。随着互联网及信息技术的快速发展，大数据技术正在成为全面打造基层治理新格局的重要支撑，取而代之的是大数据治理模式，这将会改变以往依靠经验分析判断事物的状况，真正将智慧化赋能于基层治理以全面提升治理效能。

智慧化赋能基层治理的短板。云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新一代信息技术的迭代式发展，把人类带进了“网络化”“数字化”“智能化”的智慧治理新时代，人类 社会 迈进以“智慧城市”“数字政府”“智慧社区”等地方实践创新为支撑的智慧 社会 。但是，我们必须认识到智慧化给人类 社会 带来巨大机遇，也面临诸多风险挑战，智慧化赋能基层治理目前依然存在一些短板。

信息系统缺乏有效整合。数据信息共享是治理智慧化的前提与基础，实现基层治理智慧化这一目标，离不开数据信息的共享。在基层治理智慧化的实践过程中，不同层级、不同部门彼此之间在数据整合、信息共享方面仍然缺乏有效的合作，造成“信息孤岛”现象。现实中信息壁垒的存在，使得不同政府部门不能有效统筹决策和精准为民服务。一方面表现在，因各个部门存在各自不同的利益偏向，让部门相互配合成为一道难题。如治理所需的各项数据信息须从前端到终端的不同部门相互配合的业务流程，由于存在利益博弈，数据信息共享成为难以跨越的难关。另一方面表现在，基层尚未建成统一的数据中心，难以有效利用大数据和信息化手段，提高基层治理和服务的精确性和便利性，不能通过大数据实现对基层治理状态的全面感知、事件处置以及决策分析等，在应急治理时出现“数据用不上”的尴尬。

以大数据为依托提升基层治理效能。为有效解决和破解基层治理智慧化建设中的矛盾和难题，推进基层治理智慧化，需要实现技术与人性化设计、安全与共享、系统与责任的有机融合，破解人性化、共享性和系统化三大短板，以大数据为依托提升基层治理效能。

在人性化设计方面着力。基层治理智慧化技术平台以人性化思维为导向，建构“人技共生”的理想化生态。一是加强在技术平台上人性化思维设计。借鉴“手机”的界面设计理念，采用扁平化的设计思路，减少网页的层级，可搭建“网上电子政务超市”，将有关职能政府部门集中于一个网站上，建立唯一网站和登录域名，真正实现便捷化。二是以用户使用便捷为导向。技术平台功能的设计既要将所有一般功能囊括其中，还要将相关特殊情形全部包括，提高线上政务服务的包容性和柔韧性，促进线上功能与线下服务相匹配，同时提高人工服务问答的咨询功能覆盖面和时效性，使得线上内容能够与线下内容基本保持一致。

在共享与安全层面着力。基层治理智慧化要实现共享，一是共享法治化。既以立法形式保障智慧化治理的信息与数据安全，同样也以法律保障信息与数据的共享。对符合法律要求的共享给予法律保障，对于在网络政务各环节中拖延或阻碍信息数据共享的行为应问责。二是共享责任清单化。共享需要将各个部门的数据由政府大数据中心集中存放、统一管理，而不是让各个部门各自为政。要健全各部门信息数据共享开放的责任清单、负面清单，让共享有效落实。三是共享分级化。信息与数据的范围、领域具有不同的效应，应以不同的安全等级划分。为便于共享，对信息与数据实施分类，区分不同的等级，进行分类管理。通过大数据分析和前期警示，让工作人员在办理业务、信息查询时根据不同等级，实施不同的共享程度，实现既保护数据安全也有相应程度共享的结合。

在系统与责任层面着力。整体性治理主张部门机构的整体性运作，强调不同维度上治理的协调与整合，通过完善系统化的智慧治理方式让基层有权有责，实现统筹协调。一是赋予系统化权限。从体制机制改革和制度完善等层面，全面、系统重构和整合内部职能，赋予区级行政服务中心等基层单位的协调权限，让各部门协同合作有系统化权限。二是提高系统化能力。从微观技术层面推进各部门网络政务流程互联互通，进而促使政府业务流程再造，再到宏观层面整体构建技术平台总门户，让所有地方政府行政服务都纳入平台系统统一管理，有效提高系统化能力。三是提高系统化效率。将系统化效率作为智慧化建设相关联的部门考核评价的重要指标，同时积极引入第三方专业机构评估，激励部门提高系统化效率，让公众更有获得感。

大数据、人工智能等技术提升社会治理水平

大数据、人工智能等技术提升社会治理水平
党的十九大报告提出，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。借助大数据、互联网、人脸识别等技术，各地在社会治理智能化方面积极探索，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，不断为人民创造更加美好的生活。
慧眼识低保，社会救助精准了
家庭申请低保前半年可支配总收入为5500元，人均月收入230元，家庭无其他财产，符合低保救助标准……安徽滁州天长市市民陆某申请最低生活保障，各项财产明细伪装完，自以为可以蒙混过关，不想材料刚递上去，就被查了个底儿掉：家庭申请低保前半年可支配总收入实际为16800元，人均月收入700元，申请人名下拥有一建材经营部和食品经营部，家庭还有一辆东风日产轿车。
有啥“慧眼”，能够一下子识别？原来，滁州市去年9月成立居民家庭经济状况核对中心，并建立了居民家庭状况核对平台，该系统将社会救助、婚姻登记、人社、工商等多部门信息进行联网共享。工作人员只需提交申请人身份证、查询授权书等，借助平台“大数据”搜索，申请人的家庭房产、车辆、税务、社保等信息一目了然。
滁州市民政局社会救助科科长张静认为，通过平台核查，提高了低保对象认定的准确性，“更主要的是打破了各部门间的信息壁垒”。如今，所有信息联网管理，两个人就可以完成核查工作：一人专门负责核查已录入平台的申请人身份证复印件，财产查询授权书、核对授权书等信息，确保手续齐全；另一人将申请人姓名、身份证等信息录入，这时平台会显示各部门掌握的申请人住房、车辆等所有情况，工作人员逐一核对，并出具报告。
“我们会把出具的核对报告、发现的预警信息反馈给各县市区低保审核、审批部门，由他们进一步甄别处置。”张静表示，“大数据”核对不会代替入户调查，而是在之前把一道关，把企图蒙混过关者提前筛除，节省大部分人力，同时核查后掌握的信息也为后期入户调查提供帮助。截至今年6月初，核对平台共受理核对业务20207户45613人，发现预警信息1635条，均已反馈给相关审核、审批部门，并对不符合低保条件的做出了清退或驳回申请的处理，从而提高了社会救助的精准度。下一步将扩大应用，把相关社会救助的申请全部纳入平台核查范围。
刷脸进大楼，公租房管理高效了
下午5时40分，杨鹏程下班回到仁文公寓。在大楼过厅，小杨将脸对准大门旁的识别仪，识别仪的屏幕自动亮起，显示出小杨的脸，很快，屏幕上出现了小杨租住的房间号以及“验证成功”的字样，旁边的玻璃门自动打开。“不用拿钥匙、门禁卡，真是太方便了！”小杨说，“最重要的是安全，非租户根本进不来。”
29岁的小杨是一名海洋石油勘探工程师，尚未成家，从山东来上海浦东工作才两年多。去年，小杨入住浦东新区区筹公共租赁住房仁文公寓。“我们从一开始就推出了以人脸识别为主要手段、指纹识别为辅助补充手段的智能控管门禁系统，彻底改变了传统门禁刷卡方式。”浦东新区公共租赁住房投资运营有限公司经租运营部经理屈才平说。
为解决青年职工、引进人才阶段性居住困难，上海推出了公租房这一保障性居住政策。因有政府补贴，公租房租金低于同等条件的普通租赁住房。价格“落差”，有时会引来不当逐利之人。“我们的智能化管理，可以杜绝这种现象。”屈才平说。
每个租客办入住手续时，在物业管理处当场采集脸模与指纹。由于人脸与指纹具有唯一性，可有效限制公租房住户以外的其他人员进出小区，不仅为住户提供更加安全、可靠的生活环境，而且从技术上实现了对转租、转借、群租等违规使用公租房行为的管控。“到目前为止，小区未发现转租、转借行为，租金收缴率也达100%。”小区物业经理祝慧丽赞赏有加，“有了这个系统，我们的管理方便了很多。”
“对于亲人朋友的短期探访居住，我们酌情开通短期识别功能。”屈才平介绍说，“为了保障租客的隐私，采集的信息不能导出。如果租客搬离，信息就被删除。”
据上海市住建委有关人士介绍，上海其他一些区的公租房也推出了各自的智能化管理手段，如在入户门锁中采用刷身份证或手机动态密码开锁等。上海市住建委人士表示，“十三五”期间，上海将在公租房项目全面推广这些智能化手段，依靠“制度+科技”，进一步提升上海公租房运营管理水平。
大数据监控，高价医疗管住了
“药械采购数据异常，请注意风险提示！”近日，四川省药械集中采购监管平台通过大数据分析，发现某医院的医用耗材采购价明显高于全省上月最高价，平台系统自动发送风险告知书后，该医院随之进行了整改，对采购价格进行重新调整。
四川省卫计委相关部门负责人告诉记者，目前四川已建成药械集中采购监管平台，将全省近850家公立医疗机构和4698家政府办基层医疗机构的药械采购统一入网，通过对常规上网限价药、基础输液等药品以及高值医用耗材的年度采购平均价、最低价、上月最高价等进行大数据统计分析，形成对异常采购价格的实时监控。
以大数据为基础，四川药械采购的价格控制成效斐然：2014年到2016年底，全省高值医用耗材价格在已执行的全国省级最低中标价基础上，产品加权平均价平均下降近10%；2016年，全省药械挂网产品参考价较省外价格平均降幅达近25%。
针对“大处方”产生的高价医疗，大数据再次大显身手：四川设立医疗智能审核系统，借助大数据对千千万万份医疗费用单据的合规性进行“把脉”。
在新津县卫计局二楼的大数据监管中心，一张几乎占据整个墙面的显示屏上，数据实时变化。据介绍，该中心将全县公立医院和民营医院以及乡镇卫生院全部纳入监管范围，门诊、住院费用、药品等基本医疗项目的情况会实时出现在显示屏上。同时，监管平台设置了单张处方金额标红警戒线。若初步预判属于异常处方，卫计局便会启动调查程序。
目前，在新津等地完成试点的智能审核监管系统正在实现对全省范围医疗行为的覆盖。届时，此套利用大数据建成的监测系统能实现卫生医疗行为的24小时实时在线监控，从而遏制“大处方”“不规范处方”等现象。