西咸新区为什么西安代管「全面代管西咸新区后西安为何更小了」

文/赵越

“西咸新区目前人口、GDP均计入西安市统计范围，此次设立共管区后，共管区范围内的人口、GDP是否从西安市剥离，计入咸阳市？”2021年8月，一位网友留言询问陕西省发改委。

陕西省发改委回复称，西咸新区共管区范围内的人口、GDP等指标将计入咸阳市。

陕西省省发改委的回复，让不少人对西咸新区未来发展方向抱有疑惑——西安对西咸新区的管理权究竟在加强还是减弱？

近日，陕西发改委发布了《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》（以下简称《意见》），尽管《意见》的名称是西安市全面代管西咸新区，但是在内容中却提出，西咸新区规划范围的882平方公里将被划分为西咸新区直管区和共管区，共管区由咸阳管理。

相比2017年的西安代管，西安对西咸新区的管理权究竟是增大了还是减小了？新政之后，西安整体发展方向，究竟是再度向西还是整体向东？

全面代管下的新博弈

中国新闻周刊注意到，此次西安全面代管西咸新区，重要的条款在于管委会的归属问题。《意见》中明确，“西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府派出机构保持不变，按照‘全面授权、不留空白’的要求，由西安市全面管理。”

中国区域经济学会副秘书长陈耀说，西安全面代管无疑会提升资源配置的效率，但这可能只是权宜之计。他对中国新闻周刊说，例如税收分配等关键问题，在行政区划统一之前，一直会成为双方争议的关键。但如果全面代管的最终目标是行政区划统一，那么这项政策就向前迈出了一大步。

西咸新区一角。图/图虫创意

值得注意的是，《意见》还明确将西咸新区882平方公里规划范围划分为西咸新区直管区和共管区。共管区内由咸阳市负责辖区内的行政、经济和社会管理事务以及干部任用。

至于直管区和共管区的具体范围，陕西省发改委官网回复网友咨询时表示：“具体代管区域由西安市、咸阳市商定。”

不少分析认为，《意见》将带来西咸两市新的博弈。

陕西省社科院研究员张宝通对媒体表示，此文件意味着西安和咸阳要彻底分家。他说，“所谓的西安全面管理，其实只是直管区，划出来了一部分给咸阳管理。这么看来，某种程度上西安不是‘大’了，而是‘小’了。”

西咸新区管理权再度调整背后，近20年西咸一体化问题也浮出水面。西咸一体化始于19年前，管理权几度调整。

早在2002年，西安、咸阳两市就签署经济一体化协议，力图共建大都市圈。

2009年，《关中—天水经济区发展规划》提出“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”。此后，西安沣渭新区、咸阳泾渭新区相继成立，西咸新区雏形出现。

2011年，《西咸新区总体规划（2010—2020年）》正式发布。在上述规划中，西咸新区管理体制调整为“省市共建，开发建设以省为主”。彼时，官方对调整的说明是，原来“以市为主”的管理体制虽取得一定成效，但存在体制不顺、力量分散、重点不突出等问题，‘以省为主’可以从资源调配、管理体制上更好地推进西咸新区的建设。

2014年，西咸新区成为第七座国家级新区。2017年初，西咸新区划归西安代管。

共管、省管、代管之间的反复变更，一定程度上造成派驻机构管理混乱。有分析认为，作为省级派出机构，西咸新区以前所掌握的审批权限相对较少。同时，与咸阳在具体事务上有些相互交错，管理成本较高，派出部门实际上存在授权真空。

西安向东还是向西

不少分析认为，关于西咸新区，西安与咸阳的博弈一直在持续。西咸一体化之所以推进缓慢，源于咸阳与西安双方的分歧。

《咸阳日报》理论版曾刊文指出，对于陕西及西安而言，西咸一体化不只是为了“打造大西安”、“GDP过万亿”，而是要跳出城墙看西安。

将西安、咸阳合并的呼声一直存在，比如陕西省城市经济文化研究会会长张宝通提出了“三分咸阳”方案，将咸阳主城区、泾阳、三原、兴平、礼泉划给西安。

同样是建设强省会，2011年巢湖并入安徽省会合肥，2019年莱芜并入山东省会济南。但是与安徽省、山东省不同的是，2020年，陕西GDP总额为2.68万亿，西安GDP为1.02万亿，已占全省的38%。如果西安吞并咸阳，二者GDP总和将占陕西全省的46%。

目前看，两地在行政区划方面尚无任何消息。2020年10月，咸阳市委督查室在回应网友留言时也透露，在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化，西咸合并更无时间表。

对于头顶国家中心城市光环的西安而言，西咸新区当然不是城市拓展的唯一选择。近年来，西安东部的曲江新区就发展迅速。

西安交通大学西咸新区创新港。图/图虫创意

与咸阳不同的是，近年来，西安东部的渭南不断抱西安“大腿”。

2021年1月15日，渭南市政府发布《西安市人民政府渭南市人民政府加快推进西渭融合发展规划建设西渭东区合作协议》。这次会议确定了西渭合作的方向，并首次明确提出建设“西渭东区”。

2021年6月6日，西渭东区管委会正式揭牌。签约仪式上，多个重点项目达成意向合作。

《2021年渭南市政府工作报告》也明确将西渭融合列入渭南“十四五”期间的重点工作之一。《报告》明确了在“十四五”期间，渭南市将深化西渭融合，积极参与西安都市圈功能布局，依托西渭东区、富阎产业协作区，服务西安、发展渭南。

而在纵深发展上，临潼承担起了连接西安和渭南的桥梁。有分析认为，临潼的实际作用更像西咸新区，促进了东西两个城市间的融合。

值得注意的是，现任西安市市长李明远，此前任渭南市委书记；现任渭南市委书记、市长王琳此前任西安市委常委、副市长。这样的干部配备也为两地合作带来新机。

西咸新区下一步

尽管行政区划调整存在种种困难，但不少分析认为，西咸新区在一个行政区划内，并形成一级政府，对其发展帮助更大。

“西咸新区运转起来一直都不很顺利，主要由于行政区划跨越在西安跟咸阳两个城市，需要管委会的管理，规划、招商引资、土地、税收、产业等问题，都涉及不同地方利益分配。”陈耀说。

纵观发展成功的新区，形成一级政府，往往能在区域发展中注入强大的力量。比如，上海的浦东新区，也是从新区管委会形式开始，最后形成了一级政府。一个新区一旦形成独立的政府，在统筹资源配置方面往往具备优势，管理体系也更加顺畅。

四川的天府新区、贵州的贵安新区、江西的赣江新区以及陕西的西咸新区，是目前4个跨市组建的国家级新区。一般设立直管区，是跨市组建新区通行做法，而四川的天府新区相对特殊。2011年，天府新区正式成立；2016年，成都就代管简阳；2020年，简阳的行政区划，正式划归到成都。

“未来在设立新区时，是否跨城市，行政区划之间如何协调，一定是需要优先考虑的问题。”陈耀表示。

另外，定位问题可能是西咸新区发展的关键所在。

中国区域科学协会理事长肖金成分析，产业才是西咸一体化的根本所在，管理权先要服务于产业发展。西咸新区最关键的问题是20年没有找到自己真正的产业定位。现在即使合并行政区划，不解决产业问题也不可能取得长足发展。

“这些年西咸新区大力发展楼宇经济，东边和西安城区竞争，西边和咸阳城区竞争，两边对其发展可能都不喜欢。另外，它在基础设施方面投入不少成本，但是光有成本没有收益，也很难持续。”谈到近些年西咸新区发展问题，肖金成对中国新闻周刊说。

在合并行政区划的前提下，都市圈的发展方式同样值得借鉴。

“在粤港澳大湾区，像广州和佛山这种发展模式就值得西安和咸阳借鉴。广州商贸等第三产业优势显著，佛山制造业强劲，差异化不但减少了竞争，还能激发区域活力。”肖金成表示。

2021年初，国家发改委印发了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，今年将支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划。陕西省发改委已经将《西安都市圈发展规划》上报国家发改委。

未来西咸新区的发展，也直接关乎西安都市圈究竟向东还是向西。

西咸新区由省直管变为西安代管，西安咸阳该合并吗？

应该合并。好处是:一是有利于西安咸阳经济共同发展。应该说，改革开放几十年来，西安咸阳两地经济得到快速发展，但和全国相比，西咸发展的水平还有待很大提升。从目前看，影响西咸经济发展的因素很多，主要是地区保护主义严重制约了两地的经济发展。两地 旅游 资源不能得到进一步开发和利用，西安受人口和土地资源等限制吸引外资和外企的能力不强，经济结构调整和布局出现瓶颈，咸阳从根本上没有改变农业城市的面貌，只有西咸合并，才能打破西咸经济困局，充分发挥两地 旅游 资源的优势，合理布局关中经济发展网络，盘货西咸发展困境，真正打造关中经济示范区。二是有利于改善西咸人民的生活水平。受地区保护主义影响，西安咸阳两地经济长期得不到发展，低工资高消费严重制约着西安咸阳两地人民生活水平的提高，只有西咸合并，推动经济发展，才能从根本上解决西咸人民生活水平不高的问题。保守主义看似在维护老百姓的利益，其实是既得利益集团私心杂念思想在作怪，要提高人民生活水平，就要学习发达城市的经验和做法，必须打破地方保护主义思想。三是有利于《关中——天水经济带发展战略》落到实处。落实关中——天水经济发展战略，发挥关中——天水经济带在发展中的辐射作用，是国家的经济发展战略，西安咸阳合并，是落实国家经济发展战略的客观要求和具体步骤，西安咸阳都难以合并和合作，就谈不上关天经济发展带的引领和辐射作用。总之，西咸合并，乃大势所趋;西咸一家，是发展需要。西咸一体，利大于弊！谢谢！

西安咸阳自古就是一处地方，有兴趣可以自行查询 历史 ，现在分界线就是一条渭河，分别在河南北两边而已。两个地方的这种关系就跟武汉三镇的关系差不多，只不过武汉三镇早已合并几十年了，现在外人来看，基本没什么差别了，不管在哪个镇，都叫武汉人。

西安咸阳跟武汉不同的是，由于解放后的行政划分，区分出了西安人和咸阳人，其实你随便拉出来个西安人或者咸阳人，你问问他，两地人生活习惯上有什么区别，基本都回答不出来什么，因为几乎没有差别，方言区别也基本没有(当然你非要较真拿咸阳北五县的人和西安秦岭脚下的人比较，那我也没什么跟你争的)。

在这里，我可以明确的告诉大家，关于西安咸阳合并的事情，政府部门是有规划的，只不过时间比较长久而已，因为这不像成都合并简阳那么简单的。

现在从行政区域上划分出来的两市，关系很微妙，即是合作共赢的兄弟城市，又是打架抢资源的冤家城市，只不过西安行政级别占优，打架抢资源的时候总是能多受到省上国家上的照顾。省上早已看出来了这一点，2002年就提出了西咸一体化战略，这一战略无疑是有 历史 意义的，也非常具有前瞻性，是非常好的战略。

然而，两市之前对此战略的具体执行嘛……啧啧……过去的事咱就不提了。

2017年，省上正式提出将西咸新区划归西安市代管，这对西安市来说，就是合并咸阳的第一步，为什么？看看地图吧，整个咸阳市的市区，被西咸新区包围了三面，咸阳还怎么发展，就剩一条路了，与西咸新区融合发展=与西安融合发展。

有人会有疑问，为什么不一步到位直接合并，其实原因很多，我简单列举几个：1、一个市一套领导班子，一个两个人好安排，这么多人一下子怎么安排，个中利益复杂，阻力太大；2、咸阳市辖区面积也很大，北边五个县经济发展不好，西边几个县(包括杨凌区)倒是还行，那西咸合并，这些县到底如何划分？给铜川？给宝鸡？还是西安全收？这恐怕不是一个两个人说了就算的，这是关系到民生的大问题！3、 历史 遗留问题，咸阳二字 历史 意义重大，合并后会就此消失吗？不消失那如何保留？这西安二字在世界上的名声很大了，应该不会动；4、合并后两市户籍都一样了，那么西安市原有的教育，医疗等资源，在配比上会不会出现大问题，可能没人能说的清。诸如此类的问题如果解决不好，两市着急合并了基本没什么好处。

我刚才提到，政府部门是有规划的，不过大概要到2030年甚至更久后，两市融合发展的差不多了，各种问题也解决的差不多了，合并就是水到渠成的事了。现在一起修地铁，一起修马路，一起搞公共 汽车 线路，就是在打基础，西安市要在2017年内让西咸新区的居民与西安市同户口，也是打基础。西安提出的大西安都市圈，也早把咸阳大部分划了进去，甚至富平县(你懂的)都划了进去。

总的来说，西安市是陕西省发展的主引擎，陕西要想富，把更多的地方划给西安管理是没错的。

当然，还有另外一种情况，例如广州和佛山，两个城市都几乎连在一块了，还是没什么合并的迹象。西安咸阳未来也有此可能，不过两市未来人民都富裕了，日子好了，合并不合并又有什么影响呢？留着咸阳和西安两个名字，两边的人没事吃饱了撑的，还能互相鄙视，打打嘴仗什么的，多有意思。

看到各位网友留言，发现大家对我说的西安咸阳自古是一家的话有比较大的异议，实在忍不住了，我干脆大概科普一下关于咸阳和西安（长安）的关系（因为细说的话可能又是一篇文章了）。

咸阳，咸是皆、都的意思，古代有山南水北为阳，而咸阳发源于九嵕山南，渭河北，所以叫咸阳。到秦始皇时，咸阳的地域范围已经远远不止渭河以北地区了，那时基本上老城区在渭河北，而阿房宫和部分新城区却在渭河南（今西安西郊地界）。汉初年间，刘邦的汉长安城在今西安二环西北，渭河以北原咸阳旧城毁于战火，但到汉武帝时期，渭河以北又被开发为上林苑，是皇帝狩猎的地方，这说明此时长安的地界早已延伸到原咸阳地界。清朝时，设西安府，管辖范围包括现在的西安和咸阳市区范围，以及三原泾阳等地。我举了上面几个朝代的例子就是告诉大家：不论是咸阳，西安，还是长安，自古以来她们的管辖范围都是渭河南北关中腹地这片土地，她们都只是一个名称，如果用总结的话说，我只能说成：西安咸阳自古就是一处地方。如果认为我这个结论有异议，请举出实例，谢谢！

在人民网地方领导留言板上，一位咸阳市民提问:

对此问题，中共咸阳市委督查室对此进行了回复，称:：

从2002年西安、咸阳签订西咸经济一体化协议，到坊间各界出现“西咸合并”的声音，已经过去十余年。

相比武汉和鄂州，协议签署后的第二年，西安的59路公交车直通到咸阳，2006年西咸两地电话便已经并网，统一区号为029。

轨道交通方面，2019年，机场城际延伸到了位于西咸新区的西安咸阳国际机场，西安地铁1号线二期延伸到了咸阳市秦都区，1号线三期再度深入咸阳，目前已开工，通车后将成为连接西安、咸阳和西咸新区主城区快速通道。

而再看回复中提到的“八个一体”要求:城乡规划一体、产业布局一体、基础设施一体、 社会 管理一体、公共服务一体、创业就业一体、环境治理一体、政策保障一体。

两地在医疗、教育、 科技 等资源共享方面，近年来的发展比较缓慢，产业、人才上的融合交流上似乎也收获甚微。

相比其他地区，西安与咸阳的融合发展，虽起步早，但依旧是慢了些。

此次咸阳市委督查室的回复，确实否定了一直以来讨论的西安-咸阳行政一体化问题，同时坊间传言的“三分咸阳”也是民间传言。

但是，一项重大的行政区划调整，需要经过研究论证、分析评估，并经省委、省政府决策后，严格按照《行政区域管理条例》和《行政区划管理条例实施办法》的有关规定，向中央报告。

而关于“西咸合并”的问题，不是咸阳，或者西安能够决定的，需要经过更高层面的讨论。

现在还没合并呢，一堆问题已经出现。就拿沣西新城由咸阳代管的渭河南岸12.6公里地区来说吧。以前属于沣西新城管，但好歹户口还是咸阳市秦都区的，农村孩子上学还享有秦都区补贴。今年归咸阳管，户口归西安，学校开会说以后户口不属于秦都区了，孩子上学不能再享受秦都区农户上学补贴了。感觉真成了西安户口却享受不到西安的福利。归咸阳管，户口却不是咸阳的，也享受不到政府福利。

对于这个问题很多认都在议论，其实合并不合并不是那么重要，最多就是增加了人口基数，为什么迟迟不合并，我认为如果合并的只是咸阳一块地是很简单的，但是咸阳还有很多县城，面积之广，并且都发展缓慢，只靠咸阳市的带动是万万不够的。

其次说一下西安市，西安市这几年发展迅速，主要是北进，南延，东伸，使得西安的面积在慢慢增大，我们可以发现，西安的发展是辐射型的，有中往外，但是如果把咸阳马上并入的话，就是跳过咸阳去咸阳周边发展，这样不符合西安的建设风格。

合并不合并那就是个说法，我们可以从现在的规划来看，西咸新区，有很多地方都是以前由咸阳管，现在是西安代管，再看看它的分布，基本把咸阳市包围了，所以不能大面积并入咸阳，只能徐徐渐进，因为有时候一个城市的GDP是很重要的，这就会影响政绩，我们可能看到了合并，但是上面领导不看这个，而是看的是数据，所以合并也是需要时间的，不可以一蹴而就。

首先，作为2个在中国 历史 上都比较有名的城市，咸阳相对于西安名称更加悠久，而近代西安更加的发展迅速远超咸阳，但2者都是以13朝帝都 历史 文化延脉，而作为一个2者共同点的 历史 延伸，如果想要将它们合并，我感觉改名西京或者改回长安更加的能让2地不管是人文还是 历史 更融合

西安与咸阳是两座紧紧相挨着的 历史 名域，其实可以说是一个城市的东西两端，两市合则双赢，分则互损。咸阳合并于西安无疑有利于咸阳人民，同样有利于西安的发展。何乐而不乐？

国务院曾明确规划大西安要建成为国家级第三个《第一是北京/第二是上海》国际化大都市; 咸阳应尽快并入西安《西咸一体化》，然后统一再划分为若干区。接下来是大西安大发展的统一布局规划。国家/陕西省/西安市已经统筹大西安大开发的计划方案在实施中。西咸一体化是大西安大发展的势在必行，大势所趋! 现今大西安的大开发已驶入快车道，形势空前喜人，大西安重振 历史 辉煌前景光明 ! 前瞻性十分看好 !!!

如果这样发展黄瓜菜都凉了，看看陕西周边，又有那个不比西安发展快，奥，对了，西安这个地方都是老干部多，想发展好，比其它城市快，难，别的不说，就看西安市里莲湖区西北三路到桥梓口这段路的发展就说明，陕西发展太慢，赶不上发展的步伐。

把北边五个县划给铜川合情合理，铜川市是陕西面积最小的市，面积的大小也制约了铜川的发展，铜川也是陕西经济最落后的城市，陕B代表铜川，划到铜川更能发展整个陕西的经济，把咸阳市区归到西安，把北边五个县和武功县划给兴平市，让兴平成为另一个地方市，这不就解决了！

其实现在的咸阳城区也不是秦朝咸阳城的原址，所以将 历史 上咸阳辖区内如何一个地方称咸阳市都是可以的，那就将合并北五县后的铜川市称为咸阳市也可以。

你可能有一个问题还没有搞明白。西咸一体化不是把咸阳辖区全盘接收，而是把咸阳辖区内的部分区域接收过来。按目前发展趋势看，可能接收的是原咸阳县、兴平、礼泉、乾县、三原和泾阳等地方。搞不好都接收不了这么多县，毕竟还要给未来的杨凌市留点余地。西咸一体化最大的障碍不是两套班子事情（国家和省府利用高职低配、调离、退休等行政手段），更不是保留咸阳这个名字（长安的名字比西安名字更响亮，说改还不是一句话吗）。真正的原因是省上一直防着西安一家坐大，不便省上管理。当年就是挣直辖市给闹的省市不和。

西咸新区划归西安，下一步西安咸阳会合并吗？

西安咸阳可能会合并，因为西安想要升为直辖市，但由于直辖市的要求很高，单独一个西安的能力还达不到，西安的经济不光是靠自己也需要咸阳的支持，所以除了西咸新区，咸阳也是西安需要的力量。

虽然整体的西安各种条件基本达到了直辖市的要求。但仍有满足不了的地方，比如，咸阳的地理环境和经济发展，会是西安成长进步的一大主力。咸阳的国际机场是我们总所周知的地方，那么咸阳的国际机场是认识西安的重要标识。我们所熟知一线城市，包括直辖市都有自己的机场，而唯独西安没有。我们外出旅游的时候，经常也会搜到西安的咸阳国际机场之类的信息。那在很多不熟知西安的朋友的潜意识里，会有咸阳本身就属于西安的一部分的认知。在未来的一段时间里，我们也许就会真的看到地图上出现，西安市咸阳区。除了咸阳对西安的帮助以外，咸阳的文明亦需要西安的带动，被人们熟知的几千年文化，不仅仅只是西安当地文化古城。咸阳的千年文化占了大半部分，所以想要了解更多的传统文化，两者结合才完美。

古时候，先入咸阳者为王，而西安做为长安，两者结合才能显示千年历史文化，让更多人去了解西安，了解咸阳，统筹发展，共同谋划，才是更好的决策。所以，未来，不仅仅是西咸新区，咸阳也将会属于西安的一部分。

如果做为一个西安人，那是多么荣幸，值得骄傲的事情。多少个朝代，一千年的文化，奠定了西安，文明古都的地位，让我们有幸

目睹中华文化的伟大，同样的我们也希望看到西安咸阳合并的那一天，西安的发展将更上一层楼，跻身一线城市指日可待，也

忠心祝愿西安蒸蒸日上，为国家的繁荣与发展贡献一份力量。