我国的巨灾保险制度「巨灾保险制度助力国家治理现代化」

来源：【中国金融出版社】

当前，新冠肺炎疫情仍未有彻底消退的迹象。如何更好地应对疫情带来的不利影响，人们还需要认真反思与总结。重大疫情作为一种突发的系统性巨灾风险，无疑需要政府在组织应对方面发挥领导作用；同时也需要通过制度创新，调动市场力量，打造多层级疫情巨灾预防与保障机制。保险是现代社会风险管理的基本手段，在强调治理能力现代化和依法治国的今天，应该重视利用保险法律制度应对疫情巨灾风险。

构建疫情巨灾保险制度不可缺位

2013年党的十八届三中全会提出了“完善保险补偿机制，建立巨灾保险制度”。但我国至今仍未制定有关《巨灾保险法》等法律制度。在新冠肺炎疫情的影响与冲击下，探讨如何发挥保险应对疫情的作用，构建疫情巨灾保险制度，制定《疫情巨灾保险条例》十分必要。

我国主要采用政府主导的模式进行疫情应急管理与救助，即以政府为主体，以财政为支撑，统一动员和调配全国相关资源的巨灾管理模式。这种方式虽然能够在短时间内或超出正常情况下完成重大任务，但也面临诸多挑战：由于主要依靠政府强制力量，较少利用保险等市场化手段，在疫情长期持续的情况下，存在政府财政压力大，财产损失补偿少，且不利于公民风险意识培养等问题。

推进国家治理体系和治理能力现代化，有效应对重大疫情，积极探索有中国特色的巨灾风险治理模式，需要通过制度和技术创新。重点是要调动保险市场的力量，构建疫情巨灾保险制度。

疫情巨灾保险为应对新冠肺炎疫情及未来的突发灾害事件提供新的选择工具。不论是构建与风险社会相适应的“社会治理共同体”，还是完善疫情灾害管理的新模式，保险均是不可或缺的工具。此外，保险作为市场化“灵敏工具”，通过经济激励和风险控制条款，有助于防范风险。

疫情巨灾保险的价值还体现在对宏观经济具有正的外部性。因为通过帮助企业维持经济活动，即使在低于正常水平的情况下，对遭受损失企业的补偿也有助于缓解经济衰退。从这个角度来看，保险也有利于被保险人（尤其是小微企业）提高抵抗疫情冲击的韧性。

总之，保险具有风险保障专业化、治理手段法治化、管理机制市场化和损害赔偿社会化的特点，能够支持、补充政府治理。建立完善的疫情巨灾保险制度，不仅能够为疫情受害人提供损害补偿，还能够激励受疫情影响主体采取预防与控制措施，并为全球疫情治理贡献中国智慧。

疫情风险性质与疫情巨灾保险制度的顶层设计

正确认识风险是社会防范风险的第一道防线。新冠肺炎疫情具有如下风险性质特征：（1）属于系统性风险；（2）具有非线性特征，超过临界点后，将带来灾难性后果；（3）发生概率和损失的测量难度大；（4）给最脆弱群体带来的风险和损失最大；（5）只有通过全球协调行动才能解决。

从疫情风险性质的特性可知，其不属于一般风险而是巨灾风险。这也导致目前我国通过保险补偿疫情受害人的比例较低。2021年银保监会发布的《中国银行业保险业抗击新冠肺炎疫情的实践与经验》报告显示，保险业疫情专属保险累计赔付金额仅为4.9亿元。通过保险机制进行疫情防控与危机管理更是滞后。因此，不管是从疫情风险的特殊性来看，还是疫情保险的发展现状来看，以保险制度应对疫情风险，仅仅依靠市场力量难以做到。

虽然市场供给有限，但是对疫情保险的需求却随着风险意识的提高而增强。根据日内瓦保险协会的调研，对巴西、中国、法国、德国、意大利、日本、英国和美国8个国家的7200名零售和800名小型的商业保险购买者进行的一项新冠肺炎疫情保险的调查显示，疫情后中国的保险需求增加最多。尽管此次新冠肺炎疫情对中国经济和社会的影响相对温和，但在打算购买更多保险的受访者中，中国的占比最高。因此，发展疫情巨灾保险具有重要作用。

疫情巨灾保险既具有一般商业保险的普遍性，又有其特殊性。从微观层面来看，疫情巨灾保险则与其他保险相似，可以被理解为一种风险管理（转移）方法或交易行为。但从宏观层面来看，疫情巨灾保险表现为一种制度，这一特性区别于其他大多数保险。这与其风险性质、人们的风险认知、道德风险控制、与政府风险管理的关系、多层次分担方式等要素密切相关。

构建疫情巨灾保险制度，需要考虑诸多问题，包括但不限于：（1）保险公司和政府之间是否存在风险分担；（2）政府有无补贴保费支付，是否完全由被保险人承担；（3）是否采用再保险机制（包括政府作为再保险人）；（4）是否引入疫情巨灾证券化机制/市场；（5）赔付是基于定损还是设定的指数（即是否引入指数保险）；（6）保费的设定是基于风险定价，还是统一定价；（7）保险公司的参与（即保险产品供给）是自愿还是强制性；（8）保障范围涵盖哪些内容；（9）是否包含风险预防与减损机制。

美国加利福尼亚大学伯克利分校斯蒂文·沃格尔教授在《市场治理术》 一书中指出，政府与市场并不相互对立、此消彼长，恰恰相反，政府在市场经济中的角色应该是积极地建立和维护市场运行的制度设施。将政府与市场对立起来的两分法是一种根深蒂固的误解。对于人为创设的市场，如“疫情巨灾保险市场”，其创设、培育、成熟和有效治理需要政府与保险业者一道，不断学习、试错并持续进行评估和调整，从而赋能市场，使之发挥最大效用。

保险治理功能与疫情巨灾保险制度构建

由于疫情的巨大破坏性，在理想的疫情风险管理中，预防疫情的发生才是最重要的。人们不但关注如何赔偿受害者，更关注疫情巨灾保险制度能否及如何减少灾害风险。

传统上，人们比较关注保险的损害赔偿功能，这也是购买保险的主要目的。预期效用理论告诉我们，对于厌恶风险的人们，宁可选择20元的确定损失（如保费）而不愿承受发生概率小、但损失较大的风险。这正是保险的作用所在，通过大数法则，每人只需支付一小部分金钱，然后将大量小额资金汇聚起来，而未来少部分人需要资金时则有大量资金可供使用。

保险作为公认的风险管理工具，除了风险融资，还具有风险评估（或风险分析）和风险控制的功能。近年来，保险逐渐被视为政府“外包”监管的工具，即通过契约条款控制或激励防范损失发生的行为，保险成为一种“私人监管”或“私人治理”机制。理论界也在传统保险损害补偿功能的基础上，聚焦保险治理功能，提出保险治理理论。不同于传统的保险合同视角（即将保险视为投保人和保险人之间的自愿协议，通过规范保险合同双方当事人的权利和义务，保障双方合法权益）和保险监管视角（即为了保护作为一个群体的被保险人的利益，保险业需要政府监管，而保险合同仅仅是将监管与被监管关系予以落实的工具），保险治理理论呼应了国家治理现代化对科学完备法律规范体系的要求，从全新的视角审视保险机制。

保险的性质不仅是保险人和被保险人双边交易；保险人和被保险人之间的关系乃介于政府与公民之间的公共关系与合同双方之间的私人关系之间。通过保单条款与保险科技，保险能够有效控制道德风险，发挥政府难以或尚未发挥的作用，成为社会风险的守门员、法律制度运行的出资人和社会分层的调节器。在打造共建共治共享的社会治理格局中，保险治理可以成为风险治理的重要支柱。

保险能否实现治理的关键是对道德风险的控制与否。因为道德风险减弱了被保险人风险减损的动机。所谓道德风险，是指当被保险人购买保险后，由于保险人将会承担可能的风险损失，相比未购买保险时，被保险人可能怠于谨慎避险、小心行事，从而增加而不是减少了风险。

作为私人监管机构，保险通过使用技术工具来减少道德风险。包括但不限于基于风险的定价，合同设计（如限额、免赔额、共付额和除外责任），损失预防，索赔管理和拒绝投保。这些控制道德风险的工具一方面包括通过调整合同条款来控制被保险人的行为，另一方面则是将被保险人部分地暴露在风险中。

通过设计良好的契约关系和条款的激励与约束，被保险人会比没投保时采取更多的安全措施，从而使得保险人能够有效控制被保险人的道德风险。在疫情巨灾风险防控中，保险的治理作用体现在：（1）事前的风险管理；（2）当发生疫情预警时，第一时间帮助被保险人防灾减损；（3）通过风险定价、合同设计、风险预防服务，促使被保险人将风险管理纳入日常运营。

政府职能与疫情巨灾保险制度构建

建立疫情巨灾保险制度，发挥保险治理功能，面临诸多挑战。例如，过去保险公司认为疫情风险具有可保性，但针对已持续两年多的新冠肺炎疫情，保险公司可能会通过免责条款排除疫情风险。事实上，从目前国际实践来看，很多保险公司纷纷在新保单中将疫情风险在保障范围中剔除。

根据卓志等学者的研究，在巨灾保险的可保性与可负担性方面的研究，纯市场框架内巨灾风险不可保且难以负担。同样的，对于疫情巨灾保险，只有政府有效参与，疫情风险才成为可保的、可负担的风险。建立政府与私人保险的新型合作机制，将成为保险在疫情灾害管理制度中发挥重要作用的关键。

自2013年中央提出建立巨灾保险制度以来，地方政府与保险公司开展了多项巨灾险试点，为疫情巨灾保险制度的构建提供实践经验。总体来说，可以分为三种类型：（1）深圳市和宁波市开展了“公共巨灾保险 巨灾基金 商业巨灾保险”多层次的综合巨灾险试点；（2）广东省和黑龙江省开发了指数型巨灾险试点，由地方财政出资购买商业保险，当自然灾害发生且参数达到一定阈值时，保险公司直接将赔款支付给地方政府救灾；（3）云南和四川开发了政策性地震专项巨灾险试点，以政府灾害救助为体系基础，以政策性保险为基本保障，以商业保险为有益补充，构建了三位一体的巨灾风险管理体系。

鉴于我国目前应对巨灾为政府主导的举国体制，国内外的相关实践或 方案，为政府参与疫情巨灾保险制度的构建提供了有益启发。对于疫情治理，政府和保险公司需要通力合作。换言之，应当构建“有为政府 有效市场”公私合作机制，充分发挥政府和市场的优势。

首先，由于疫情巨灾预防和灾害救助具有公共福利产品的性质，政府应当支持保险公司提供可负担的产品。政府可为保险人提供再保险服务，分保保险人的风险，以解决可保性与偿付能力难题。

其次，政府应当从制度层面保障保险公司发挥私人风险监管者的作用，以激励被保险人减少风险。比如，政府应当保障保险人实行风险定价，使风险高的投保人支付较高保费。而对于低收入群体，可以提供公共财政资助，如保费专用券，或建立小额保险机制，保障低收入群体利益。

最后，政府在加强对疫情巨灾保险市场监管的同时，也应鼓励、支持甚至推动相关制度创新，如多年期疫情保险、强制疫情巨灾保险及疫情指数保险等。通常保险的承保年限为一年期，多年期保险可以有效解决巨灾保险供给和需求动力不足的问题。多年期保险不仅可以显著增加保险公司的保费收入，并在更广的时间范围内分散风险，从而提高偿付能力；还有助于解决消费者不再续保的问题，因为消费者对疫情巨灾的旺盛需求会随着时间流逝而变弱。强制保险也可以有效解决逆向选择带来的保险需求不足的问题。而指数保险则有助于解决定损难题，在满足触发机制的情况下，能够快速有效地使疫情受害人获得损害赔付。（何启豪 中国政法大学副教授）

本文刊载于《金融博览》2022年第6期

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保险“新国十条”相关细则

　　保险“新国十条”升级迭代巨灾、养老获明确政策支持

　　8月13日，国务院正式发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2015〕29号)，被保险业内称为“新国十条”。

　　“新国十条”是原“国十条”的升级迭代版。在国务院2006年发布《关于保险业改革发展的若干意见》(即“国十条”)八年之后，再次以“顶层设计”的形式，全面勾画保险业未来转型升级新蓝图。

　　中国保监会主席项俊波表示，“新国十条”明确现代保险服务业在经济社会发展全局中的地位。保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明进步、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。在我国产业结构升级、发挥市场配置资源决定性作用的大背景下，保险业的定位具有鲜明的时代特征。

　　“最关键的是，不能就事论事地谈保险发展问题，而应当把发展现代保险服务业放在经济社会工作整体布局中统筹考虑。”人保财险副总裁王和认为，应当在我国全面深化改革的大背景下，特别是在实现国家治理体系和能力现代化背景下，去理解“新国十条”。

财政支持巨灾保险

　　“新国十条”正式确立保险业发展目标，到2020年，基本建立保障全面、功能完善、安全稳健、诚信规范，具有较强服务能力、创新能力和国际竞争力，与我国经济社会发展需求相适应的现代保险服务业，努力由保险大国向保险强国转变。届时，保险深度(保费收入/国内生产总值)达到5%，保险密度(保费收入/总人口)达到3500元/人。

　　具体来说，保险将发挥社会“稳定器”和经济“助推器”作用，成为政府、企业、居民风险管理和财富管理的基本手段，成为提高保障水平和质量的重要渠道，成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。

　　一位财险人士表示，“新国十条”是从政策和制度层面，将保险服务社会管理更加细化，保险的发展目标与成熟市场保险发挥的作用相吻合。保险市场的发展与国民经济紧密相关，发掘经济发展过程中保险的需求，还需要政府的引导和投入，比如巨灾保险、养老保险、责任保险等保障和改善民生的领域。

　　备受关注的巨灾保险制度在此次“新国十条”中正式落地，并要求逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。

　　如果说三中全会《决定》明确“要不要建”巨灾保险制度的问题，而“新国十条”就着眼于解决“怎么建”的问题，即以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。同时，还解决财政支持和建立巨灾保险基金这两个尤为关键的瓶颈问题。

　　目前，深圳巨灾保险试点于今年6月率先落地，而云南地震保险方案出台的时间却一再推迟，主要原因就是地方财政资金配套困难。对此，王和表示，试点工作面临许多基础性的难题，这些难题不是地方政府“一己之力”能够解决的，而“新国十条”恰恰回答并解决这些问题。下一步要两手抓，长远看，抓巨灾保险立法;当前看，抓巨灾保险基金平台建设，通过中央基金统筹协调解决试点中面临的困难和问题。

养老服务产业不等于养老地产

　　同样是为服务民生，“新国十条”赋予保险是“社会保障体系重要支柱”的名分，并清晰界定保险扮演的三个角色，分别是个人和家庭商业保障计划的主要承担者、企业发起的养老健康保障计划的重要提供者、社会保险市场化运作的积极参与者。

　　“新国十条”明确提出保险业要“投资养老服务产业，促进保险服务业与养老服务业融合发展”，并首次明确要求加强养老产业和健康服务业的用地保障。王和认为，这是最容易误读的地方，养老服务产业不等于养老地产。养老地产是养老服务产业的一部分，甚至只是一小部分。保险业也切不可只是把眼睛盯着在养老地产，这样可能走偏，不仅与“新国十条”的初衷相悖，而且也会错失机会。

　　王和进一步表示，保险业应当站在社会管理的高度去观察、思考和解决我国的老龄化问题，要从推动我国养老服务产业的视野去看自身的作用和发展。首先，要关注社区养老产业发展，社区无疑是我国养老的重要基础，因此，通过与保险的结合，探索创新社区养老资源建设的新模式大有可为。其次，要关注利用保险的资金和信用两大优势，与相关产业实现协同和融合，如探索通过养老地产证券化(REITs)产品，与养老产业形成一种深度融合。

　　此外，“新国十条”还提出要发挥责任保险化解矛盾纠纷的功能作用。强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式，把与公众利益关系密切的环境污染、食品安全、医疗责任、医疗意外、实习安全、校园安全等领域作为责任保险发展重点，探索开展强制责任保险试点。

　　上述财险人士表示，在目前责任险在财险所占的份额非常小，强制责任保险试点进展略为缓慢。在保险发挥其相应作用的同时，也应该明确政府与保险行业社会功能的划分，责任险的发展离不开健全的法制环境和配套的财政支持。

建立巨灾保险制度的意义

巨灾保险是指对因发生地震、飓风、海啸、洪水等自然灾害，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险提供保障的险种，通过巨灾保险可以分散巨灾带来的风险。
目前在中国市场上大部分的保险公司对巨灾都是免赔的，只有极少的保险保障巨灾。
公共巨灾保险保障范围涵盖台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击(雷击仅针对人身伤亡)自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害造成的居民人身伤亡抚恤及家庭财产损失救助两个领域。
巨灾保险在中国是正在建立与完善中。
全国两会期间，与人民生命和财产安全息息相关的巨灾保险广受关注。日前，中国保监会主席项俊波出席全国人大天津代表团分组讨论时表示，“农业保险条例已从3月1日起开始实行，保监会下一步将重点研究巨灾险的问题。”此外，全国政协委员、复星集团董事长郭广昌提交了一份《关于建立巨灾保险保障体系的提案》。
在中国，巨灾保险的推行其实也需要政府支持。业内专家提出，“巨灾保险是一种公共、准公共产品，政府必须给予支持。否则，任何一个商业性保险公司都难以开展这类商业保险业务。此外，可考虑建立巨灾保险基金。巨灾保险是一项政策性保险，国家和政府应在巨灾保险基金的设立、再保险的安排等政策方面给予支持。”
市巨灾保险体系由公共巨灾保险、巨灾基金和商业巨灾保险三部分组成。其中，公共巨灾保险首年由政府出资3800万元向商业保险公司购买6亿元的巨灾风险保障。保障范围涵盖台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击(雷击仅针对人身伤亡)自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害造成的居民人身伤亡抚恤及家庭财产损失救助两个领域。保障对象为灾害发生时处于宁波市行政区域范围内的所有人员，以及宁波市行政区域内常住居民的家庭财产。居民人身伤亡抚恤最高赔偿限额为每人10万元，家庭财产损失救助最高赔偿限额为每户2000元。对居民在灾害期间见义勇为导致死亡、残疾的，由保险机构额外再赔付最高每人10万元的见义勇为增补抚恤。
巨灾基金初期由政府拨付500万元设立，主要用于补偿超过保险公司赔偿限额范围的居民人员伤亡抚恤和家庭财产损失救助。该

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