从旅游角度将湖南省湘西州行政区划调整为凤凰州且设三州辖区研究

基于经济效应的行政区调整研究目前是热点问题，对于地市级行政区划调整对区域经济发展影响这一问题，有专家研究了近30年来（1993年以来）四川省南充、达州、乐山、内江等四个地市行政区划调整，证实了大的行政区拆分有利于区域经济发展，认为西部社会经要获得超常规发展，行政区划杠杆具有独特作用。中国基于旅游效应而进行的行政区划调整的实践很多，黄山市、桂林市、张家界市、井冈山市、香格里拉市、都江堰市、韶山市、丽江市、普洱市等，通过行政区划的调整后，社会经济获得了快速发展。针对这些案例，学者们纷纷撰文分析，张建强调了区域旅游合作开发中要重视行政区划因素，余凤龙在对江西省井冈山市与安徽省黄山市比较的基础上，分析了行政区划调整的旅游效应；郝革宗以桂林、桂林地区合并为例，分析了行政区划变更对旅游业的影响；柴海燕则对风景旅游城市地名变更现象进行了系统审视。

图一：湖南省湘西土家族苗族自治州行政区划图

对于城镇规划君何方洪曾经工作过的湖南省怀化市的邻居——湖南省湘西土家族苗族自治州区划改革的问题，早在20年前（2000年），石宗仁就发文认为湘西经济社会发展受到了行政区划限制。他从湘西历史文化发展的角度提出撤销湘西州行政区，把酉水以北的土家族聚居县(指龙山、永顺、保靖)划归张家界管辖，把酉水以南的苗族聚居县(古丈、花垣、吉首、凤凰、泸溪)划归怀化管辖。现在拟结合其他地区的实践经验和理论总结探讨基于旅游效应的湘西行政区划调整，可考虑将湘西土家族苗族自治州改为“凤凰土家族苗族自治州”，在中心城区设立古城区、吉首区、猛洞河区三个“州辖区”。

图二：凤凰古城所在的凤凰县与湘西州府位置图

一、湘西州的区位挤压与“旅游立州”

（一）湘西州区域经济发展受到来自南北方向的双重挤压

湖南西部(又称大湘西)的行政布局是“两市一州”：怀化市、张家界市、湘西州。经过近20年的发展，怀化市的经济总量早已超过湘西州，2020年怀化市GDP为1671.87 亿元，是湘西州的2.3倍；张家界是于1988年由湘西州分出去的大庸、桑植和原归属于常德市的慈利三个县组成的地级市，目前张家界已对湘西州形成赶超之势，2020年张家界市GDP556.68亿元，与湘西州的725.11余元仅相差168.43亿元。由于两市一州同属武陵山区，山同脉、水同源、资源优势接近、文化习俗趋近，形成了同一性、近似性的资源依托型发展模式，因此，怀、张两市的快速发展对湘西州形成强大挤压。

图三：大湘西“两市一州”基本情况表

1、交通挤压。铁路方面，贯通东西的长石铁路选择接近张家界的石门县与枝柳线接头；渝怀铁路又接头于怀化，都不在吉首交汇。怀化市是湖南省仅次于长沙的第二大铁路枢纽（沪昆高铁、张吉怀高铁、怀邵衡快铁、渝怀铁路、渝怀铁路复线、湘黔铁路、焦柳铁路），张家界市也是一个铁路枢纽（张吉怀高铁、黔张常铁路、焦柳铁路）。唯一欣慰的就是2021年12月6日途径湘西州永顺、古丈、吉首、凤凰4县市的张吉怀高铁正式通车，湘西正式迈入高铁时代，也联通了张家界市、湘西州和怀化市。公路方面，常张高速成为省城长沙和张家界的快速通道；上(海)瑞(丽)国道主干线表明怀化已打通面向东部沿海和西南的通道。在航空方面，张家界市有荷花机场，怀化市有芷江机场，湘西州则是空白（铜仁凤凰机场那主要是贵州铜仁市的机场）。湘西州由于受南北挤压，没有交通优势可言，产业发展将受极大限制。

2、以水果业为主导的农产品市场挤压。吉首市号称“椪柑之乡”，柑桔水果是吉首农业产业化的主打产品，然而与怀化市竞争，湘西州没有优势，甚至湘西州本地水果市场，差不多被怀化水果垄断，目前怀化水果产业化深加工业，也比吉首走在前面。

3、物流业挤压。由于怀化是交通枢纽，作为湖南西部的物流中心已是定局，湘西州包括吉首市在内的城市物流辐射面受到挤压，只能在一个很小的圈子内循环，物流业始终只能停留在小市场、小批发、零散性的境地。

4、水电业挤压。湘西大型水电站装机40万千瓦的凤滩水电站，坝址位于怀化，而库区则位于自治州，库区移民的任务由湘西州负责，但用电成本并没有因为是库区而得到照顾，泸溪、古丈、保靖、花垣等县的工业用电成本，比怀化市要高很多，很多企业因用电成本高而经营困难，这种区域分配体制对自治州来说相当不公正。

5、招商引资的挤压。因为张家界有举世闻名的旅游业为条件，怀化的工业基础和交通区位好，自治州受到挤压，优势不突出。湘西州吉凤工业园区开园很多年，入园企业虽然有几十家，但时至今日，上规模的企业并不多，湘西州普遍感到招商引资相当困难。此外，还有人才吸引力方面的挤压、市场方面的挤压等。在南北挤压之下，湘西州区域经济发展处于非常尴尬的境地，最直接的后果是湘西州府吉首市的区域地位下降，对周边经济的带动力和影响力日益萎缩。湘西州在区域竞争中，已处于不利境地。

图四：湘西州的邻居怀化市区行政区划图

（二）湘西州产业发展方向及“旅游立州”战略

湘西州的产业发展具有十分鲜明的资源依赖型主导产业发展模式。“九五”期间，酒业（酒鬼酒）是湘西的主导产业，但是由于湘西惟一的一家上市公司湘酒鬼资本运作中出现重大失误，酒业已一蹶不振，难以承担湘西产业发展重任。“十五”时期到“十一五”初期，矿业继酒业之后成为湘西最为重要的主导产业，到2005年，在规模以上工业中，矿业的企业数占37.8%，尤其以锰矿、锌铝矿发展为快，其产值占到全部工业产值的40%～44%。但湘西州发展矿业，环境污染严重，可待续性差。据测算，按现有的速度开采，湘西矿产在十多年之后将面临枯竭。因此，湘西必须重新选择产业方向。以凤凰古城、芙蓉镇、十八洞村、猛洞河、德夯、乾州古城、永顺老司城为核心的旅游业，属朝阳产业，是湘西未来主导产业的发展方向。近年来，湘西州以凤凰古城、芙蓉镇旅游为龙头，旅游产业快速发展。2020年湘西州接待国内外游客5490万人次，实现旅游收入460亿元。以凤凰古城为旅游业支柱的凤凰县2020年共接待中外游客1776.21万人次，实现旅游收入173.25亿元。目前凤凰是湘西旅游业的明珠，是湖南旅游业的招牌，品牌和市场直追张家界，因此，从区域分工和产业选择两个角度来看，湘西必须在行政区划改革上做文章，用旅游业统领全州产业发展。

图五：湘西州的邻居张家界市行政区划图

二、基于旅游效应的湘西行政区划调整方案

（一）行政区划调整原则

按目前的行政区改革方向，培育中心城市和建立省县两级政府的“省管县”体制是行政区划调整的两个方向。早在1992年，浙江就进行了“省管县”的体制改革试点，产生了良好的示范效应。2002年以来，有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后试行“省管县”体制。鉴于湘西州目前属于民族区域自治州的特殊性，是不会推行“省管县”这一体制的，因为这与《中华人民共和国民族区域自治法》相冲突。另一方面，湘西州的行政区改革，也不会重复现行的已被广泛批评的“市管县”体制。湘西州行政区划调整要以湘西民族地域文化为基础，以凤凰旅游效应为核心，以目前国内行政区划改革为契机，结合湘西州资源和产业的配合发展现状，把湘西州旅游资源的空间布局及旅游产业的发展态势作为湘西行政区划调整的基本原则，促使湘西区域经济跳出南北的双重空间挤压，实现快速健康发展。

图六：湘西州旅游名片——芙蓉镇

（二）调整方案

《中华人民共和国民族区域自治法》第四条规定“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”，也就是说自治州下可设“区、县”机构。而且目前国家在贵州省黔东南苗族侗族自治州试点“自治州下辖区”模式，将凯里市、麻江县分别设置为2个州辖区或者直接考虑将两县市整合设置为1个州辖区。因此，湘西州可以参照贵州省黔东南州设“州辖区”模式，设立湘西州的辖区。基于旅游效应和产业现状，湘西现有的“八县市”结构体系调整为“三区五县”的结构体系，具体内容如下：将“湘西土家族苗族自治州”行政区调整为“凤凰土家族苗族自治州”，简称“凤凰州”，重新调整行政分区，“凤凰州”设“三区五县”。将目前旅游资源最为集中的凤凰县、古丈县、吉首市、永顺县进行重组，设置三个以旅游业为主导的特区：古城区、吉首区、猛洞河区，打造湘西的旅游集群核心，花垣、龙山、保靖、泸溪四县体制保持不变，将原来属于永顺县管辖的猛洞河旅游区与现有古丈县合并，组建新区——猛洞河区。

图七：湘西州芙蓉镇

（三）行政区调整后的产业布局及发展规划

1、三个区以旅游业为主导，在凤凰旅游这一品牌带动下，形成与张家界市旅游业相互竞争又相互合作的产业发展态势，提升旅游业对全市经济发展的贡献能力。

2、以“农业产业化基地”建设为目标，促进龙山、泸溪、永顺县、乾州区的产业发展，建成各式各样的农业产业化基地。

3、重整酒业、壮大生物医药工业、加快发展食品副食品加工工业。把乾州的吉凤工业园区打造为湘西地区的制造业中心。

4、实现矿业的可持续性发展，把花垣、保靖两县的矿业做大做强。

图八：湘西州芙蓉镇景观

三、效益、可行性、风险评估

（一）行政区划调整的效益

1、将湘西的旅游资源进行整体营销。围绕着吉首市200公里范围内的景点，都与凤凰一起进行有机捆绑，重新规划旅游线路，为游客提供更为科学合理的旅游线路产品，促进湘西旅游业遍地开花。

2、凤凰和张家界成为湖南旅游业的两大“名片”，也是全国旅游的著名品牌，两个区域既竞争又合作，旅游业不仅仅是带动一个点的经济，而是带动湖南西一片的经济发展。

3、湘西州获较高的知名度和良好的区域形象，容易对于招商引资。

4、逐步封闲对环境破坏极为严重的矿产采掘业，大力发展旅游商品工业、环保和绿色食品业，酒业、药业，利用高科技大力推行农业产业化项目，建设生态湘西。

5、依托旅游业，大力展开社会主义新农村建设，按旅游业的思路和标准建设湘西的新山寨。

图九：湘西州美景芙蓉镇

（二）行政区划调整的可行性

1、符合湖南实施旅游带动大湘西发展的战略要求。湘西州旅游业虽然发展很快，但现各行政区分割发展，整体竞争力不强。经过行政区划调整，和张家界的旅游业进行强强捆绑，湖南省形成“北有张家界、南有凤凰城”旅游格局，不仅有利于当地实施旅游扶贫的战略决策，而且是构筑湖南区域旅游新形象的重要措施。

2、满足了湘西州构建崭新区域形象的需要。由于影视和一些文艺作品对湘西上世纪前五十年土匪事件的渲染（如曾经令全国万人空巷的电视剧《乌龙山剿匪记》），客观上造成了外地人对“湘西”总体印象是“野蛮、贫困、落后”的代名词，招商引资方面有心理障碍。其实湘西土匪不仅仅是湘西州一个区域所存在，同属大湘西的怀化市、张家界市则通过行政区调整，摆脱了这种负面影响，湘西州应该思考这个问题。

图十：湘西州芙蓉镇

3、符合湖南省域经济发展的区域分工。发展湘西旅游业一方面可以保护湘西秀美山川，维持湘西永续发展的资源，另一方面，发展旅游业可以带动相关产业发展，脱贫致富。只有发展旅游业，吉首市才能在城市规划发展方面有所作为，才能有理由打造成与张家界市平行的区域中心城市。

4、具有地域文化基础。凤凰县是湘西文化底蕴相当深厚的地域，在上世纪初也曾是湘西政治、经济、文化中心。“凤凰”二字，完全能承担起一个地级区域的名称。取“凤凰州”之名，可以进一步整合吉首、古丈、凤凰三地旅游资源，由凤凰这个旅游龙头，带动其它地区旅游的发展。三县市实现旅游经济一体化，资源统筹开发、基础设置统一建设，资源和产品市场共享，避免了相互恶意竞争旅游市场。

图十一：湘西州美景之一芙蓉镇

（三）行政区划调整的风险

湘西行政区划调整主要存在以下七大风险：一是行政区调整后会破坏湘西文化；二是行政区调整后经济效益不明显；三是行政区调整后造成湘西人民生活和工作不便；四是行政区调整后造成外地人对湘西形象的歪曲理解，损害湘西形象；五是行政区调整后造成民族优惠政策消失；六是行政区调整后引起湘西籍外地人对湘西认同感的消失。

图十二：湘西州芙蓉镇

湘西州行政区划调整，是区域竞争和产业经济发展的内在要求。国内外许多成功案例证明：一个行政区域行政区调整或调整，不仅是名称的变革，更包括思想上的变革、观念的变革。湘西州行政区划调整，特别是把凤凰这个原来是县级行政区的名字作为地市级名称，有的人一时接受不了，毕竟原有称谓延续了几十年。一时接受不了，这是可以理解的，但要大处着眼，大局为重，通过行政区调整，湘西可以获得新的发展生命力。

图十三：边城湘西州芙蓉镇

另一方面，也许有人担心行政区调整后，原来的少数民族自治的各种权利和政策会消失，这其实是杞人忧天，只要仍然是“民族自治州”，原来享有原自治州一切权利和政策就不会因行政区调整而消失。这里需克服凤凰这个“小地名”不能作为湘西州这个“大地方”的狭隘思维，丢掉地域性的小眼光，以“发展湘西经济，富裕湘西人民”为宗旨指导工作和实践，必然会在湖南省域经济发展的战略大局中走出一条湘西应有的路。

图十四：湘西州边城芙蓉镇

1952年湖南省行政区划调整情况

1952年湖南省县级以上行政区划变更情况：
★撤销衡阳、郴州、零陵3专区，设立湘南行政区（地级）。衡阳专区的茶陵县、攸县划归湘潭专区，其余26个县划归湘南行政区（政务院1952年11月13日批准）
★撤销益阳专区，所属的宁乡县划归湘潭专区；湘乡、双峰、涟源3县划归邵阳专区；益阳市及益阳、汉寿、沅江、安化、桃江5县划归常德专区（政务院1952年11月13日批准）
★撤销湘西行政区及其所辖的会同、沅陵、永顺3专区，设立湘西苗族自治区、芷江专区。湘西苗族自治区辖乾城、凤凰、保靖、永绥、古丈、永顺、大庸、龙山、桑植10县。芷江专区辖洪江市及芷江、黔阳、溆浦、绥宁、通道、靖县、会同、晃县、怀化、麻阳、辰溪、沅陵12县（中南军政委员会1952年9月2日批准）
★芷江专区更名为黔阳专区（政务院1952年11月13日批准）
★长沙专区更名为湘潭专区（湖南省人民政府1952年9月24日报告备案）
★黔阳专区驻地由芷江县迁至黔阳县安江镇（中南军政委员会1952年11月19日批准）
★衡阳市降格为县级市，划归湘南行政区（政务院1952年11月13日批准）
★设立双峰县，以湘乡县第三、六、七区为其行政区域，驻永丰镇（政务院1952年2月16日批准）
★设立桃江县，以益阳县的第六、七、八、九、十、十一区为其行政区域（政务院1952年2月16日批准）
★设立祁东县，以祁阳县的第五、六、七、八、九、十区为其行政区域，驻洪桥镇（政务院1952年2月16日批准）
★设立洞口县，以武冈县的第八、九、十、十一区全部和第三区部分地区为其行政区域（政务院1952年2月16日批准）
★设立衡南县，以衡阳县的第一区的4个乡、第二区的5个乡、第三区的6个乡、第四区的4个乡、第九区的5个乡为其行政区域（政务院1952年2月16日批准）
★设立邵东县，以邵阳县第八、九、十、十一、十二、十三区的全部，和第一、七、十四区部分地区为其行政区域，驻两市镇（政务院1952年2月16日批准）
★设立蓝田县，以安化县的第三、四区的全部及第二区部分地区；邵阳县第十六区部分地区；湘乡县第九、十区；新化县第七区的3个乡为其行政区域，驻蓝田镇（政务院1952年2月16日批准）
★设立新邵县，以邵阳县的第一、二、三、十五区全部和第十四、十六区各一部分地区；新化县第八、九区全部及第四区部分地区为其行政区域，驻酿溪镇（政务院1952年2月16日批准）
★撤销津市市，并入沣县（中南军政委员会1952年9月2日批准）
★撤销南岳特区，并入衡山县（中南军政委员会1952年12月27日批准）
★撤销锡铁山特区，并入新化县（湖南省人民政府1952年8月24日报告备案）
★蓝田县更名为涟源县（湖南省人民政府1952年7月15日报告备案）
★安化县驻地由城关镇迁至东坪镇（湖南省人民政府1952年3月5日批准）
★沣县驻地由城关镇迁至津市镇（湖南省人民政府1952年9月24日批准）
★衡阳县驻地由衡阳市区迁至西渡镇（衡阳专员公署1952年8月13日报告备案）
★邵阳县驻地由邵阳市区迁至塘渡口（1952年2月26日）
★望城县驻地由望城坡迁至高塘岭（1952年3月）
★湖北省蒲圻县的下万垸划归湖南省湘阴县；湖南省湘阴县的新运洲划归湖北省蒲圻县（中南军政委员会1952年6月17日批准）
★湖南省道县第四区的白岭、分水、文字界、坝头、石视坪、官充岭等地区划归广西省全县东山区
★湖南省零陵县的湾夫乡、豹子岭和三家共233户瑶族划归广西省全县

湖南湘西自治州是哪个市

我国湘西自治州不属于湖南某个市，是隶属湖南省
是全省唯一的少数民族自治州。位于湖南省西北部，介于东经109°10′~110°22.5′，北纬27°44.5′~29°38′之间，地处湘、鄂、黔、渝四省市交界处。
湘西土家族苗族自治州下辖1个县级市，7个县。另有1个省级经济开发区、省级高新技术产业开发区；湘西州人民政府驻地在吉首市。东邻贵州省铜仁市，重庆市酉阳土家族苗族自治县，南接怀化市麻阳县，西连怀化市沅陵县，北抵张家界市。东西宽约170公里，南北长约240公里。全州国土面积15462平方公里，其中城区面积556平方公里。占湖南省总面积的7.3%。