盘点我国民航机场管理体制的前世今生带你了解家乡的机场归谁管

提起民航机场，应该是无人不知、无人不晓了。2019年，全国运行的民航运输机场（不含香港、澳门和台湾地区）共有238个，几乎覆盖我国的大中城市和人口密集区域。2019年，中国民航旅客运输量6.6亿人次，也意味着有数以亿计的国人一年内进出过机场一次甚至多次。但要提及机场管理机构，是个什么性质的单位？归谁管？之间具有什么关系？估计就有很多人不清楚了。本文盘点一下我国民航运输机场管理体制的前世今生。

空军管理阶段（1949-1978年）

1949年10月1日，中华人民共和国成立。11月2日，中共中央专题会议研究决定，发展新中国的民航事业，在人民革命军事委员会下设民用航空局，受空军指导。初期使用的机场基本上是沿用和扩建民国时期建设和侵华日军修建的机场，而后我国政府为国防目也修建了一些机场供民用或者军民合用，基本集中于北上广、沈阳、西安等大城市中。由于这个时期民航归属空军领导，民航职工穿着空军军装制服，因此这个阶段并没有完全意义上的民用机场，这种状态一直持续到1978年。

中央政府管理阶段（1978-2002年）

1978年10月9日，邓小平同志在人民大会堂会见美国泛美航空公司董事长西威尔先生，此时正值党的十一届三中全会召开前夕。他要求要加快民航和旅游业的发展，民航在现代化社会是不可缺少的部门，要想办法把步子迈得大一些。特别提出“要按经济的办法来管理经济，要按企业来办。要把军队的一套改过来。” 1979年10月12日，邓小平、李先念等领导同志视察北京首都机场新航站楼（即现在首都国际机场的T1航站楼），邓小平同志又对民航作了重要指示，再次提出了民航按企业来对待的核心思想。

1980年2月14日，小平同志在听取民航局工作汇报时，又再一次指出：“民航一定要企业化，这个方针已经定了。民航总局归国务院直接领导是一个重大的改革。”3月5日，中央决定民航脱离军队建制，把中国民航局从空军剥离出来，作为国务院直属机构，实行企业化的管理方式，与当年的铁道部管理模式一样，实行政企合一的管理体制，这个时期民航机场作为中国民航局的自有资产进行经营活动，机场的建设也全部以中国民航局作为投资主体由中央预算资金解决。这个阶段，民航当局作为安全运行责任主体和安全监管主体这样的双重身份，对于新建机场的热情并不高，因此机场数量并未大幅增加，到21世纪全国民航运输机场的数量也不过90个左右。

地方政府管理阶段（2002年-至今）

2002年3月3日，国务院印发《民航体制改革方案》，决定对中国民航再次进行改革，史称第三次民航重大改革。对于机场实行属地管理，按照政企分开、属地管理的原则，对大部分机场进行了属地化管理改革，民航总局直接管理的机场下放所在省（区、市）管理，相关资产、负债和人员一并划转；民航总局与地方政府联合管理的民用机场和军民合用机场，属民航总局管理的资产、负债及相关人员一并划转所在省（区、市）管理。首都机场、西藏自治区区内的民用机场继续由民航总局管理。这项改革方案直至2004年7月8日，随着甘肃机场移交地方，机场属地化管理改革才算全面完成。此后，由于机场管理权属划归地方后，极大的激发了地方政府特别是经济发达地区的地方政府的投资热情，新建和改扩建机场项目快速发展，不到20年的时间，我国民航运输机场的数量从不到100个增加到2019年的238个，平均每年新增运行机场8个，平均年运输增长量都在两位数以上，民航旅客周转量在综合交通运输体系中的比重从2002年的9.6%增长到2019年的31%。在这个阶段中，机场管理主要是地方政府通过国有企业平台控制机场股权，具体实施经营，但由于新形势下地区经济发展差异和运营环境的不同，也出现了一些新的管理模式，例如设置事业单位，民营企业入股等模式。

自2002年全国机场实行属地化改革以来，我国机场逐渐形成管理体制多样化，隶属关系复杂化的特点。对我国当前238个民航运输机场进行管理体制分析，大致可以归纳为以下几种类型。

（一） 属于政府机构的

由于特殊的区位和战略要求，西藏自治区内的民航机场属于政府机构，与民航西藏自治区管理局构成政企合一的管理体制，也是目前民航业内唯一的政企合一的单位。

（二） 属于事业单位的

由地级市投资兴建的支线运输机场，地方政府将机场定位为具有公益性的基础设施，通过设置经营性事业单位的方式稳定队伍，确保机场运行平稳。还有一些历史遗留原因，导致机场成为事业单位的直属单位。目前只有洛阳北郊机场和阜阳西关机场两个。

（三）属于企业管理的

这是目前我国机场管理机构的主要类型，是民航改革的主要成果方式，包括民航局直属企业、省级（含跨省）政府所属企业、地市政府所属企业、中央企业、民营企业和港资企业负责管理。

1. 中国民航局直属企业管理的机场

首都机场集团公司由中国民用航空局持股100%的直属企业，于2002年12月28日成立，作为平台承接位于北京顺义的首都国际机场的股权并具体实施运营。成立之初，该机场只负责运营北京首都国际机场，但在机场属地化改革之后，很多地方政府在承接了属地机场产权后，并没有运营机场的实际经验，因而又通过股权转让或者托管协议的方式，将机场的运营管理权交给首都机场集团公司，等于变相又推给了民航局，这样首都机场集团公司慢慢的变成了一个庞大的机场管理集团公司，目前运营管理超过40个民航运输机场。

2. 省级（含跨省）政府平台管理的机场

Ø 上海市

Ø 江苏省

Ø 浙江省

Ø 安徽省

Ø 辽宁省

Ø 山西省

Ø 河南省

Ø 湖南省

Ø 湖北省

Ø 陕西省、宁夏、青海省

Ø 甘肃省

Ø 新疆自治区

Ø 四川省

Ø 重庆市

Ø 贵州省

Ø 广西自治区

Ø 云南省

Ø 广东省

3.地市级政府平台管理的机场

Ø深圳市

深圳市国资委持股100%控股深圳市机场（集团）有限公司，下辖深圳宝安机场。

Ø厦门市

Ø青岛市

青岛市国资委持股93.7%控制青岛国际机场集团有限公司，下辖青岛流亭机场。

Ø 济南市、烟台市、临沂市、东营市、威海市、日照市

Ø大连市

大连市国资委持股100%控制大连国际机场集团有限公司，下辖大连周水子机场、长海机场。

Ø无锡市

Ø泉州市

泉州市国有资产投资经营有限公司持股42.75%控制泉州晋江国际机场股份有限公司，下辖泉州晋江机场。

Ø三明市

三明机场建设总公司持股100%控制福建三明机场有限公司，下辖三明机场。

Ø南通市

南通市国资委持股100%控制南通机场集团有限公司，下辖南通兴东机场。

Ø济宁市

济宁市城市投资建设有限责任公司持股100%控制济宁曲阜机场有限公司，下辖济宁曲阜机场。

Ø绵阳市

绵阳市交通发展集团有限责任公司持股100%控制绵阳机场（集团）有限公司，下辖绵阳南郊机场。

Ø宜宾市

宜宾市城市和交通投资集团有限公司持股75%控制宜宾机场有限责任公司，下辖宜宾菜坝机场。

Ø南充市

南充发展投资（控股）有限责任公司持股100%控制南充高坪机场有限责任公司，下辖南充高坪机场。

Ø阿坝市

阿坝市国有资产管理有限公司持股100%控制阿坝红原机场有限责任公司，下辖阿坝红原机场。

Ø泸州市

泸州市国资委持股100%控制泸州机场有限责任公司，下辖泸州蓝田机场。

Ø甘孜藏族自治州

甘孜藏族自治州国资委持股100%控制 四川康定机场集团有限公司，下辖稻城亚丁机场。

Ø遵义市

茅台酒厂持股70%控制贵州遵义茅台机场有限责任公司，下辖遵义茅台机场。

Ø运城市

运城市城市建设投资开发有限公司持股71.65%控制运城民航机场有限公司，下辖运城张孝机场。

Ø临汾市

临汾市发改委持股100%控制临汾民航机场有限公司，下辖临汾乔李机场。

Ø邯郸市

邯郸市交通运输局持股100%控制邯郸机场管理有限公司，下辖邯郸机场。

Ø石河子市

石河子国有资产经营（集团）有限公司持股100%控制石河子机场管理有限公司，下辖石河子花园机场。

Ø十堰市

十堰市民用航空管理局持股100%控制十堰武当山机场管理有限公司，下辖十堰武当山机场。

Ø鄂尔多斯市

鄂尔多斯国资委持股100%控制鄂尔多斯机场管理集团，下辖鄂尔多斯伊金霍洛机场。

Ø乌兰察布市

内蒙古国源投资集团有限公司持股100%控制内蒙古乌兰察布民航机场有限责任公司，下辖乌兰察布集宁机场。

Ø阿拉善市

阿拉善盟财政局持股100%控制内蒙古阿拉善民航机场有限责任公司，下辖阿拉善左旗巴彦浩特机场、阿拉善右旗巴丹吉林机场、额济纳桃来机场。

Ø扎兰屯市

扎兰屯市财政局持股100%控制内蒙古扎兰屯民航机场有限责任公司，下辖扎兰屯成吉思汗机场。

Ø霍林郭勒市

霍林郭勒市国有资产管理局持股100%控制内蒙古霍林河机场管理有限责任公司，下辖霍林郭勒机场。

Ø抚远市

抚远东极机场建设管理有限公司持股100%控制抚远东极机场管理有限责任公司，下辖抚远东极机场。

Ø建三江市

黑龙江省七星农场持股100%控制建三江湿地机场管理有限公司，下辖建三江湿地机场。

Ø五大连池市

五大连池市国资委持股100%控制五大连池德都机场管理有限公司，下辖五大连池德都机场。

4.中央企业管理的机场

中联航持股70%，东航集团持股30%控制佛山沙堤机场管理有限公司，下辖佛山沙堤机场。

中国南方航空股份有限公司南阳飞行训练基地管理南阳姜营机场。

5.民营企业控制管理的机场

海航机场集团

6.港资企业控股管理的机场

通过对以上机场控股及运营管理机构的分析，我们得出以下结论供探讨：

一、机场运营管理集团化发展是新时代背景下的大势所趋。

伴随着粤港澳大湾区、长三角一体化以及诸多城市群协同发展的新形势、新要求，打造世界级机场群是当前民航的重要奋斗目标。浙江省机场集团在2017年11月挂牌，江苏省的东部机场集团在2018年9月挂牌，珠三角地区也在着力推动广东、深圳、珠海等机场管理机构整合，以构建更为合理的珠三角机场群。宁波机场王凯、于骏曾发文指出区域机场集团化发展有诸多好处：一是有利于实现统一战略规划布局。集团化运作可以通过产权管理方式，以统一的规章制度体系为基础，对成员机场实施战略管理、投融资管理和绩效评价，逐步形成统一的营销平台和统一的战略规划。同时，能够对各成员机场的运力航点、硬件设施和人员实行统一调控，避免因机场各自为政导致的航线、管理、人才以及资金上的重叠与浪费。对外形成更为合理的航线网络布局，对内形成更为完善的软硬件资源管理结构，促进各成员机场在集团一体化框架下，共同搭建航空发展大平台；二是有利于协调处理各项对外事务。集团化进一步增强了企业的品牌价值，扩大了机场集团的行业影响力和社会影响力。以集团名义可以协助成员机场协调融资、处理公共关系等问题，使得原来单个成员机场不能处理好的事务能够顺利解决，能够进一步促进成员机场的发展，具有明显的经济效益和品牌效应。如首都机场集团在其核心首都机场取得高速发展的同时，各成员机场的客货吞吐量都有显著的增长，重庆机场于2004年整体移交首都机场集团管理，2016年重归属地化，在12年间，重庆机场旅客吞吐量增长了6.58倍，货邮吞吐量增长了2.15倍；三是有利于提升企业风险抵抗能力。集团化运作能够快速积累庞大的资产规模，扩大对航空公司、经营商、供应商等的吸引力和市场竞争力，在航空及其非航空领域取得了更为主动的议价能力和优势，有助于集团大力拓展非航业务，实现多元化经营和价值创造。如首都机场集团当前管理资产已超过1700亿元，涉足地产、物流、证券、酒店、旅游等其他非航空领域，大规模非航业务的开展提高了集团的经营效率和盈利能力，集团风险抵抗能力显著提升。另外，各机场差异化定位、适度错位经营，是机场群协同发展的关键。在资源有限的前提下，“差异化”发展需要有力的统一的机场管理机构才能得以实施。

二、相比于经济落后城市，经济发达城市的机场对于“集团化”的主动性并不高。

综合分析，中西部省份的机场集团是较为实际意义上的机场集团，省内机场集团化程度较高，特别是西部机场集团横跨了三个省份，“抱团发展”的特点较为明显。而东部地区，特别是沿海地区的机场集团化发展进程中则存在一些阻碍，一些发达城市，比如大连、青岛、宁波、温州、厦门、深圳、珠海等城市由于经济基础较好，为了机场更好的服务城市发展，更希望获取机场的管理控制权。江苏省的东部机场集团目前并未将无锡机场、南通机场收入囊中，宁波机场和温州机场也并未加入此前的“浙江机场集团”。广东省机场管理集团不包括深圳机场、珠海机场。河南机场集团则干脆只有一家郑州机场。而厦门机场非但并未被省级机场收入怀中，反而将省会机场并入“厦门机场集团”管控。为此，发达地区的机场集团化发展战略如果要得以实施，需要更高一级政府或者主管机构协调机场所在城市，推进一体化管控。

三是机场运营管理机构专业化和业务多元化是未来的一个发展趋势。

机场运营管理是一项专业性很强的工作，由地方政府出资建设机场，委托专业机场管理机构对机场进行运营管理已经探索出了一个较为成功的经验。首都机场集团、西部机场集团、海航机场集团、龙浩集团、香港国际机场公司等都是具有一定品牌实力的专业化的机场运营机构，对于一些地方政府没有能力或者运营成本较高的机场可以考虑托管给这些专业化的机场运营机构，实现机场业务的良性发展。珠海机场位于珠三角的广州、深圳和香港、澳门四个机场间之间，自95年建成以来就需要在夹缝中“觅食”生存，旅客吞吐量一直在50多万人次至70多万人次间徘徊。2006年，珠海市开启了国内机场管理改革的先河——与香港机场管理局合作联合成立珠港机场管理有限公司，托管珠海机场航空运输主业。珠海机场通过引入香港机场先进的经营管理模式，不断拓展航线网络，提升航班密度，完善地面通达性，提高安全保障能力及服务品质。合作次年客流量几近翻番，即2007年旅客吞吐量达到104万人次，首破百万大关；2016年后旅客吞吐量更是势如破竹般突破了600万人次，2017年，旅客吞吐量突破1000万。随着机场集团化的发展，非航空业务收入成为先进机场主要收入来源，国际上先进机场的非航空性收入占收入比例多数在50%以上，部分甚至超过70%；且非航空业务收益率水平远远高于航空业务收益水平，非航空业务的收益率水平能够达到20%-50%，而航空收入的收益率仅仅为5%左右，非航空业务已越来越明显地成为大、中型机场的主要收入和效益来源。我国机场的非航空业务发展较迟，开发深度不够，效益低下，目前全国机场平均非航空业务占总收入的比重还不到30%。厦门市依托厦门机场整合资源成立厦门翔业集团有限公司，大力拓展机场、码头、城际客运，酒店、会展，电子商务、物流服务，临港商业地产，食品，广告传媒，智能科技，花卉科技等领域，已经成为一家跨地域、多元化发展的大型国有企业集团，大力拓展了非航收入，取得了较为成功的经验，一方面获得了持续的资产和利润规模，另一方面在机场进行改扩建的时候可以通过出售非航资产获得建设资金，实现自身持续良性发展。