监督学 审计监督,依法审计文明审计

党的十八大报告提出“健全权力运行制约和监督体系”，党的十九大报告提出“健全党和国家监督体系”，党的十九届五中全会提出“完善党和国家监督体系”，从逻辑关系上看，这是一脉相承、递进的过程，只有先“健全”才能“完善”。

审计是党和国家监督体系的重要组成部分。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确提出，要建设一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。在高校中培养高素质专业化审计人才对于“完善党和国家监督体系”至关重要，特别是研究生培养阶段，建设好审计学科是基础。当前，审计学科隶属于工商管理一级学科下的会计学二级学科，与国家审计实践不相适应，培养的面比较窄，审计学科升级势在必行。而审计学科升级必须基于完善党和国家监督体系，科学论证、快速推进。

审计学科设置现状分析

从教育系统看，目前审计学科设置情况如下：

（一）国务院学位委员会、教育部联合发布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》

该目录颁发了三个正式版本。一是1990年版《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中，“经济学”门类“经济学”一级学科下设二级学科“会计学（含审计学）”。二是1997年版《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中，“管理学”（代码12）门类“工商管理”（代码1202）一级学科下设二级学科“会计学”（代码120201），但没有“含审计学”的表述。“工商管理”一级学科下设了4个二级学科，分别是会计学（代码120201）、企业管理（代码120202）、旅游管理（代码120203）、技术经济及管理（代码120204）。三是2011年版《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》，只列示了一级学科，会计学和审计学都不属于一级学科。

（二）教育部发布的《普通高等学校本科专业目录》

有1987年、1993年、1998年、2012年四个版本。1993年版《普通高等学校本科专业目录》中，审计学属于“经济学”门类“经济学类”二级类下的一个专业；工商管理属于“经济学”门类下的二级类，会计学属于“工商管理”二级类下的一个专业。1998年版《普通高等学校本科专业目录》中，管理学成为一级学科门类，工商管理成为“管理学”学科门类下的二级类，审计学专业被剔除，而会计学成为“工商管理”二级类下的一个专业。2012年版《普通高等学校本科专业目录》中，“工商管理”仍为“管理学”门类的专业类，审计学（代码120207）与会计学（代码120203K）同属“工商管理”专业类下的专业。

从培养本科人才的角度看，最初审计专业属于经济学一级学科，到审计专业被剔除，再到属于工商管理一级学科。审计学与会计学关系由分属于不同一级学科到同属于一个二级学科，再到属于同一个一级学科。

国家审计、内部审计和社会审计的学科属性分析

（一）从国家审计看，将其列为工商管理一级学科之下的二级学科，不能全面反映国家审计情况

一是从专业技术资格考试内容看，审计融合了多个学科内容，工商管理一级学科难以完全覆盖。审计人员是专业技术人才队伍的重要组成部分，是维护国家财政经济秩序、保障经济社会健康发展的重要力量。审计人员实行专业技术资格（职称）制度，其中初级、中级资格采取以考代评方式获得，高级资格采取考试和评审相结合方式获得，正高级资格采取评审方式获得。

以中级审计师专业技术资格考试大纲为例，其包括审计专业相关知识、审计理论与实务（见表1）。其中，“宏观经济学基础”属于“经济学”门类下理论经济学一级学科，“企业财务管理”“企业财务会计”属于“管理学”门类下的工商管理一级学科，“法律”属于“法学”门类下，“企业财务审计”属于“管理学”门类下的会计学二级学科。

表 1 中级审计师专业技术资格考试大纲（2020）

以高级审计师专业技术资格考试大纲为例（见表2），“经济理论与宏观经济政策”科目包括社会主义市场经济、财政、金融、财务会计和财务管理四部分，前三部分属于经济学科，后一部分属于工商管理学科；“审计理论与审计案例分析”科目包括审计理论、审计技术与方法两部分，归入工商管理学科是合理的。因此，从审计专业技术资格考试大纲角度可以看出，工商管理一级学科难以完全覆盖。

表 2 高级审计师专业技术资格考试大纲（2020）

二是从审计机关内设机构看，工商管理一级学科难以完全覆盖。如审计署按照业务类型设置了内部审计指导监督司、财政审计司、税收征管审计司、教科文卫审计司、农业农村审计司、固定资产投资审计司、社会保障审计司、自然资源和生态环境审计司、金融审计司、企业审计司、经济责任审计司等。从这些内设审计机构审计范围和内容看，归属于应用经济学一级学科的居多，如财政审计司、税收征管审计司、教科文卫审计司等；归属于工商管理一级学科的主要是企业审计司、金融审计司；经济责任审计司综合性较强，归属于应用经济学、工商管理一级学科。

三是从行政机关向权力机关报告审计工作看，主要属于应用经济学一级学科。政府审计机关既要从事合规审计、经营审计，又要从事与财务报表有关的审计。每年审计署受国务院委托向全国人大常委会报告中央预算执行和其他财政收支情况，以财政审计、政策落实跟踪审计为主，而且逐步加大了政策落实跟踪审计力度，并实施跟踪问效。从学科属性上看，应属于应用经济学一级学科。

从研究对象上看，工商管理学科是以社会微观经济组织（企业或公司）为研究对象，系统研究其管理活动及决策的一般方法和普遍规律，主要包括企业的经营战略制定和内部行为管理两个方面。从以上分析可知，国家审计是综合性经济监督，而财政审计是国家审计机关永恒的主题，将其放到工商管理一级学科显然与实践不相适应。

（二）从内部审计看，行政事业单位以财政拨款为主，归属于应用经济学一级学科，企业归属于工商管理一级学科

2018年1月审计署印发的《审计署关于内部审计工作的规定》规定了设置内部审计机构的单位，包括国家机关、事业单位、社会团体、国有企业。从审计主体来说，行政机关资金来源为全额财政拨款，事业单位、社会团体资金来源主要是财政拨款和其他收入，在审计对象上，归属于应用经济学一级学科 ；对于企业来说，在审计对象上，毫无疑问属于工商管理一级学科。因此，内部审计分为两个部分，行政事业单位内部审计归属于应用经济学一级学科，企业内部审计应归属于工商管理一级学科更加合理。

（三）从社会审计看，属于工商管理一级学科比较合理

注册会计师审计即社会审计，主要是对企业财务报表、企业内部控制进行审计，出具审计鉴证报告，供需求方使用，还可以承担会计咨询服务、代理记账工作，从这一点来说属于工商管理一级学科无异议。2014年10月国务院印发的《关于加强审计工作的意见》规定，“根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务”。就是说，审计机关可以聘请会计师事务所，约定事务所开展有关审计业务，出具审计鉴证报告，由审计机关付费。政府购买社会审计服务，是一项能够有效整合审计资源、发挥审计积极作用、增强审计监督效能、推动审计创新的有力举措。综合以上分析，注册会计师既对企业实施审计，又对政府委托事项开展政府审计，但社会审计的主流仍是企业财务报表、内部控制审计，接受政府委托开展政府审计不影响社会审计归属于工商管理一级学科的属性。

实现审计学科升级的思考

总体思路。紧紧围绕“完善党和国家监督体系”这个中心升级审计学科，将“创新”融入其中，搞好顶层设计、科学论证、合理布局，进而促进审计人才培养质量适应审计实践需要，为“完善党和国家监督体系”服务，并提供审计人才保障。

实现目标。审计学科升级的目标分为近期目标和远期目标，近期目标是升级为“管理学”门类下的一级学科；远期目标是建议设立第15个学科门类“监督学”，审计学为其下的一级学科。为实现远期目标，应做到：

一是科学合理。将审计学科全面总结提炼，升级为一级学科，不能“眉毛胡子一把抓”。

二是结构优化。审计学科升级为一级学科后，在所属的二级学科的设置上，要确保结构优化，国家审计、内部审计、社会审计、军队审计是主流，并且还要设置审计史、审计理论等。

三是符合实际。审计学科升级，要符合当前的审计客观实际，与“完善党和国家监督体系”相协调一致，要紧紧围绕审计主体来组织实施。

坚持原则。基于“完善党和国家监督体系”的审计学科升级，必须坚持以下基本原则：

一是坚持顶层设计。在审计学科升级上，加强组织领导，搞好顶层设计。审计署作为国家最高审计机关，建议成立审计学科建设领导小组，定期召开会议研究审计学科建设。

二是坚持科学论证。审计学科升级是审计理论界的一件大事，审计学科建设领导小组应组织审计领域专家、法律专家和实务工作者，系统研究和论证审计学科升级的必要性和可行性，既有量化指标又有定性指标，论证报告数据真实、内容完整、结构合理、建议可行。

三是坚持沟通协调。审计学科升级，不仅是审计机关一家的事情，涉及国务院学位委员会、教育部和社会科学院以及有关院校，因此要及时向国务院学位委员会办公室汇报，与有关部门沟通相关信息，以取得理解和支持。

四是坚持创新发展。紧紧围绕“完善党和国家监督体系”创新审计学科升级模式，从而确保监督体系不断完善和健全，形成监督合力，发挥审计在党和国家监督体系中的职能和作用。

具体设想：从“管理学”到“监督学”。按照《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》要求，现行的审计学科基本符合一级学科设置条件，可以分两步实施：

第一步：升级为“管理学”门类下的审计学一级学科，独立于工商管理一级学科。建议国务院学位委员会修订《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》、教育部修订《普通高等学校本科专业目录》，在“管理学”门类下设置审计学一级学科，并设置理论审计学、应用审计学、审计法学、审计技术学、审计史学、军队审计学、审计技术和方法等二级学科。

第二步：经过5至10年时间建设，应设立“监督学”门类，审计学为其下的一级学科，并在“监督学”门类之下，设置纪检监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等一级学科。

“完善党和国家监督体系”是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的要求，而审计监督是其重要组成部分。审计学科必须主动纳入其中，按照要求加快建设步伐，分步实施，升级为一级学科，即从“管理学”到“监督学”，为培养高素质的审计干部队伍提供有力保障，进而为完善党和国家监督体系贡献审计力量。（作者单位系辽宁财贸学院）

来源：《审计观察》杂志2021年第6期