关于加强政府投资项目管理的建议意见,对政府投资的建议

关于加强政府投资项目管理的建议

□廖志添　汤湛

　　《政府投资条例》（国务院令第712号）自2019年7月1日施行以来，取得明显成效。与该行政法规实施之前相比，政府投资项目审批和监管更规范。在此，笔者就加强政府投资项目管理提出若干建议和思考。　　一、关于政府投资项目批文的有效期　　《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）以及《福建省企业投资项目核准和备案管理实施办法》（闽政〔2017〕45号）规定，企业投资项目核准或备案文件是有时效性的，闽政〔2017〕45号文第三十八条“……在2年期限内未开工建设也未按照规定向核准机关申请延期的，项目核准文件或同意项目变更决定自动失效。”第三十九条“实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前通过在线平台将相关信息告知项目备案机关，依法履行投资项目告知义务，并遵循诚信和规范原则。”与企业投资项目核准不同的是，政府投资项目审批文件是没有期限的。法无授权不可为，由于《政府投资条例》没有对政府投资项目审批文件作出有效期限的规定，审批工作人员在现行体制下是无权在政府投资项目批文加上生效期限的。只要政府投资项目审批后，申请人没有实施或不及时付诸实施，多年后发生的种种变化，哪怕原来是多么精准的批文也是会与实际不符的。　　政府投资项目应与企业投资项目对接，具体建议：一是政府投资项目批文应与企业投资项目核准文件一样具备有效期，超过期限的项目批文自动无效。尽管行政审批人员在审批文件无法加上有效期限，但是申请人拥有对超期失效的审批文件行使“撤销权”。二是按照“谁主管，谁负责”原则，由行业主管部门牵头开展各自领域内的政府投资项目清理，与企业投资项目在核准两年后没有开工建设、导致核准文件失效结果一样，由申请人主动向行政方提出该类政府投资项目批文的撤销。按照“有破有立”原则，行业主管部门在牵头开展政府投资项目清理后，确实有一些政府投资项目批文失效、但是该项目非常重要和紧迫必须实施，可以清理之后由申请人再生成策划新的政府投资项目向行政方提出审批申请。　　当前，有些政府投资项目审批后没有实施而呈现“休眠”状态，导致项目开工率降低。以政府投资项目批文时限为标准，经过行业主管部门清理后，一些“僵尸”项目由申请人主动提出撤销退出，如此政府投资项目数量将极大瘦身和精简。巩固成果，审批新的政府投资项目要谨慎。否则，旧的、不合时宜的政府投资项目退出，很快又以新面孔出现，过多挤占政府投资项目储备或内存，导致效率受影响。　　二、关于政府投资项目历史遗留问题的解决　　经过清理，有一些已开工建设的政府投资项目的批文是不能作废的，必须继续执行。分类处理此类政府投资项目的管理方法有：一是在建项目，严格按照《政府投资条例》规定执行，防止超标准、超内容、超规模、超概算等现象发生。区别对待，由于国家政策调整、价格上涨、地质条件等原因确需增加投资概算的，应当事先提出申请，在获有权部门批准同意后才可实施。未批先建，必须严格按照《政府投资条例》第三十四条等规定问责。二是已竣工投入使用、尚未完成财审的政府投资项目，采取实事求是、尊重历史的原则妥善解决。　　法不溯及以往，让昨天的事执行今天的制度，这是不公正和不公平的。同理，已竣工投入使用、尚未完成财审的政府投资项目，如果严格执行刚刚出台的制度，难免存在涉及面广、打击面大的情况，不利于事业发展。建议：由行业主管部门牵头清理，没有遗漏、一次性提出此类别的政府投资项目清单。在此基础上，由政府授权同级财政部门牵头，行业主管部门、发改部门、审计部门等部门共同参与，向政府提出初步处理的建议，经政府研究同意后交由财审等部门支持完成“最后一公里”工作。　　走好“最后一公里”，要采取更宽松原则。已竣工投入使用、尚未完成财审的政府投资项目存在问题的解决，需要上下结合、分工协作、形成合力的担当。如果以“最先一公里”形容政府投资项目获得批文后在一定期限未开工的清理工作，通过“最先一公里”与“最后一公里”实施，政府投资项目逐步展现生机活力，管理水平得到显著提升。　　三、关于政府投资项目前期工作的好与快　　外地存在着极个别“拍脑袋”上项目的案例，如：由于平时没做工作，导致项目储备缺乏，一旦上级下达资金补助或扶持投向时，临时抱佛脚，针对上级投向赶紧生成策划项目赶紧审批，根本没时间请专家评审。　　极个别技术人员没有到实地勘察，只是在室内看一看地图获取项目信息，凭借着老经验就完成了规划总平布置等前期工作，心中想着下一步的细化工作就等到未来的初步设计阶段再说。在如此粗糙成果的基础上，规划选址、用地预审、可研报告等相继审批。没想到在初步设计阶段时，测量、规划、设计等技术人员到现场后才发现项目建设地点与周围相比低了十余米，导致新增加的土方量和护坡工程就要多花费数千万元以上、污水管网从低到高又要增加泵房投资，从外部到项目建设地点还需要近一公里的市政道路以及污水、供水、电力等配套设施建设又要多花上亿元……。估算控概算，本应该在可研阶段完成的工作有重大缺陷，如此漏项问题在初步设计阶段才暴露。欲速则不达，由快变慢、工作徘徊，申请人只好走回头路，在补充完善方案、按程序获可研调整或重批后，项目前期工作才可向前推进。　　审批的快与好是一对矛盾，与高质量发展相适应，政府投资项目审批的快不能离开好，具体建议：一是积极推进政府投资项目决策科学化民主化进程，逐步减少和杜绝“拍脑袋”行为。二是承担具体工程测量、规划、设计的人员一定要到现场，没有调查就没有发言权，纸上谈兵的项目，工作成果肯定会有瑕疵，势必贻误事业的发展。同时，该项目有关财务人员一定要把好资金关，避免新增政府隐性债务和建设工程领域“双拖欠”现象发生。　　四、二次装修与专用设备绝对不能混搭　　房建类的新建项目，一般有拆迁征地、土建建安、二次装修、专用设备等，其中拆迁征地、土建建安属于固定资产投资，系发改部门审批范畴；二次装修、专用设备等，是在土建建安完成后，须另生成策划新项目报有权部门审批。福建省发改委政府网站（首页>公众参与>常见问题>投资管理>投资备案）2014年11月5日回答：“政府性投资内部装修工程，包括在建项目的二次装修和已建成投入使用项目再装修均不需要发改部门审批、核准或备案。内部装修项目只需报该资产的管理部门审批核准即可。”“五级十五同”是省、市、县、乡、村统一行政审批服务事项、标准等内容的最新规定，《2020年省、市、县发改部门行政审批服务事项通用目录》（闽发改法规[2021]93号）是发改系统的“五级十五同”，其中也没有二次装修的服务事项。　　法无授权不可为，项目审批执行国家标准，凡是标准有的，发改部门列入。大部分的标准不包括二次装修和专用设备等内容的，但有例外：一是党政机关办公用房标准包括简单装修；二是电梯、人防、消防、安防等普通设备在标准范围也是有的，一些特殊业务用房标准甚至还有专用设备。以上，皆是在可研、初设审批时可列入的。根据《国务院办公厅关于印发国家政务信息化项目建设管理办法的通知》（国办发[2019]57号）等规定，从网络安全出发，国家政务信息设备可另生成策划项目向发改部门申请审批。反之，二次装修和专用设备等工程、货物和服务，须由该资产所有人报资产管理人依据《政府采购法》等规定完成。《政府采购法》是法律，《政府投资条例》是行政法规，发改部门与相关部门依法行政，多部门有效衔接、共同完成任务。　　控制投资，是当今的难题。在现行体制下，土建建安工程的管控是重点，这属于发改、财政以及行业主管部门的重点；而征地拆迁部分，按照政府部门职责分工，自然资源部门是征地工作、住建部门是拆迁工作的权威管理部门。　　五、充分发挥行业主管部门的作用　　《政府投资条例》是国务院出台的行政法规，是依法行政的依据。如果把该法理解为部门法，以为只是财政、发改两个部门的事，那是错误的。根据该法第七条“县级以上地方政府投资主管部门和其他有关部门……履行相应的政府投资管理职能”、第九条“……项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计……报投资主管部门或者其他有关部门审批”、第十五条“……县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划”等规定，行业主管部门在项目审批、编制政府年度投资计划、后评价、事中事后监管等领域都有法定职责。　　当前，住建、交通、水利等单位比较充分发挥行业主管部门的职责。如，与中长期发展规划接轨，住建、交通、水利行业编制专项发展规划并获批准，规划带计划、计划带项目、项目带资金，夯实了项目工作的基础。又如，住建部门牵头编制政府年度投资计划多年，与财政部门共商后交政府研究下发。住建部门牵头，梳理城建项目超规模、超概算，在原因分析后提出对策建议，为解决问题出谋献计。再如，交通、水利部门充分发挥行业主管部门的作用，出具行业审查意见支持发改部门完成可研审批，发挥行业主管部门懂技术的优势，承担初步设计审批工作。　　工欲善其事，必先利其器。行业主管部门要大胆履职，必须加强相关法律学习，了解什么是本部门要做的、不能缺位的，什么是财政、发改部门要做的，本部门必须积极配合的，在此基础上形成做什么、谁来做、懂得做、做得好的完整工作链条，具体建议：一是加强学习，知道做什么。二是充实人员、明确谁来做。三是加强培训，让经办人员懂得做。四是一步一个脚印，在生成策划、审批、编制年度计划、监管等方面认真做和做得好，充分发挥行业主管部门的作用，为提高政府投资项目管理质量做出应有的贡献。　　（作者单位系龙岩行政服务中心市发改委窗口，龙岩市政府投资项目评审中心）

毕业论文 关于进一步加强政府投资项目管理的思考拜托各位大神

作为我国当前社会经济发展的重要构成要素，政府投资项目涉及到经济、环境、文化及生活的各个方面，其工作进展及实施状况直接关系到国民经济发展的好坏及快慢，关系到百姓生活质量的变化及和谐平安社会的建设。如何加强政府投资项目管理，确保工程质量，提高投资效益已成为百姓关注、政府重视的热点、焦点问题，值得我们认真研究。 1、加强政府投资项目管理是建设节约型社会的要求 建设节约型社会是我国的基本国策，也是全面贯彻落实科学发展观的必然要求。加强政府投资项目管理，堵塞基本建设支出漏洞，合理控制投资成本，提高财政资金使用效益，是推进节约型社会建设的一个重要方面，事关经济社会发展的全局，具有十分重要的现实意义。它既能强化政府职能，提高政府执行力，又符合现代管理效益原则的基本要求，有助于统筹考虑社会效益和环境效益，促进资源节约，合理压缩财政支出，把有限的财政资金用到刀刃上，更好地满足社会经济发展需要，是全面建设小康社会的重要保障，是建设节约型社会的重要推进器。 2、加强政府投资项目管理是建立公共财政的要求 公共财政具有资源配置、收入分配、调节经济和监督管理四大职能。政府投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题，是公共财政管理的一项重要内容。通过加强政府投资项目管理，既可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，解决市场不能有效配置的公益性及公共基础设施建设等问题，促使公共财政的阳光向民生工程、“三农”建设、环境保护等公共事业倾斜，保证财政资金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建设资金，高估冒算和“三超”浪费等现象发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和经济性；还能促使政府在投资决策中慎重行事，完善财政分配的民主决策机制，提高财政预算安排的科学合理性和透明度。可以说，加强政府投资项目管理是财政合理配置资源、依法监督管理职能的重要手段，是财政工作的重要组成部分，是推进公共财政建设的重要手段。 3、加强政府投资项目管理是廉政建设的要求 腐败是中国社会的头号毒瘤。从源头上预防和惩治腐败，大力倡导廉政建设是推进中国特色社会主义建设的重要保障，事关党和国家的前途命运。 www.homelunwen.com 硕士论文网 作为腐败易发多发的薄弱环节，工程建设中的职务犯罪案件占全部职务犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；围标串标，暗箱操作；非法转包，索贿受贿；权钱交易，提高造价等商业贿赂违法、违规行为时有发生，“工程上去了，干部倒下来”的现象屡见不鲜，严重破坏了市场经济公平竞争秩序，影响了国民经济发展环境，败坏了党风、民风，损害了党和政府的形象，造成了国有资产的流失浪费，群众对此反映强烈，政府投资建设领域已经成为防腐、反腐的重点，必须采取有力措施予以整治。加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，提高政府投资项目监管实效，有利于营造公平、公正的市场竞争环境，规范社会主义市场经济运行秩序，防止商业贿赂等腐败行为的发生，改善党和政府在人民群众中的形象，推进社会主义各项事业和谐稳定、又好又快发展。 4、加强政府投资项目管理是提高政府执行力的需要 “管理是一种实践，其本质不在于知，而在于行。”执行力是政府工作的生命力，政府履行工程项目管理职责，执行力是不可或缺的要素。执行力弱，就会政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能“雷声大雨点小”。从我国政府投资项目管理的现状来看。不少政府投资项目管理组织较混乱，“投资、建设、管理、使用”四项职能合一，分工不明，职能交叉，各相关部门各自为政，管理越位与缺位并存，相互扯皮，效率较低，项目实施中执行力弱，监管不严，漏洞较多，工程造价控制不力，往往是建一个工程交一次学费，浪费大量的人力、物力、财力。加强政府投资项目管理，理顺政府投资项目管理各有关部门之间的关系，建立职责分明、沟通顺畅、配合密切的政府投资项目管理体制，减少推诿扯皮，提高政府执行力，防止管理真空，切实履行政府投资项目管理主体职能已成为摆在我们面前的热点、焦点问题。 5、加强政府投资项目管理是提高政府投资效益的需要 常言道，管理出效益。当前，不少政府投资项目投资计划制订较随意，缺乏科学论证，项目立项审批前未进行项目比选和公示，“形象工程”和“献礼工程”较多，加上资金是无偿拨付和使用的，没有保值增值、还本付息的压力，项目实施中对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象往往缺乏有效的外在管理和制约措施，预算约束弱化，不少项目概算超估算、预算超概算、决算超预算，投资难以控制，工期一再推迟，“钓鱼工程”、“胡子工程”较为普遍，不仅影响投资效益，浪费国家财力和公共资源，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，有的还因建设资金不到位造成拖欠民工工资和工程款等问题，影响社会稳定，损坏政府投资项目在公众中的形象。加强政府投资项目管理，通过有目的的计划、组织、指挥、调节和控制，有助于规范政府投资行为，加快工程进度，节减财政开支，提高政府投资效益，创造和形成新的生产力。

乌鲁木齐市政府投资项目管理办法

第一章　总则第一条　为加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，健全科学民主决策机制，提高政府投资效益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。第二条　本办法适用于市本级政府投资项目的管理。第三条　本办法所称市本级政府投资项目，是指使用市本级预算内资金、其他财政性资金和政府融资所进行的固定资产投资建设项目。第四条　市发展和改革委员会（以下简称市发改委）是本市政府投资主管部门，统一负责政府投资项目的综合管理。
　　市财政、建设、审计、监察及其他有关部门按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。第五条　政府投资项目应当纳入国民经济和社会发展规划，并且严格按照批准的计划进行建设。第六条　政府投资项目坚持概算控制预算，预算控制决算的原则。第七条　政府投资可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等方式，主要用于公益性和基础性项目。第八条　任何单位和个人都有权举报政府投资项目审批、建设和运营管理中的违法行为。第二章　项目前期管理第九条　采用直接投资、资本金注入方式的政府投资项目，其中城市基础设施项目使用政府投资1000万元以上的，其他项目使用政府投资200万元以上的，应当编制和审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。
　　城市基础设施项目使用政府投资1000万元以下的，其他项目使用政府投资200万元以下的，可以合并编报、审批项目建议书和可行性研究报告。第十条　项目建议书、可行性研究报告、初步设计由项目单位向其主管部门提出申请，经主管部门审核后报市发改委审批。
　　按照有关规定，应当由上级部门审批的，由市发改委统一申报。第十一条　政府投资项目实行项目决策咨询评估制度。市发改委应委托具备相应资质的咨询中介机构对政府投资申报项目进行评估论证，对经济社会和环境有重大影响的项目，应当采取听证会等方式广泛征求专家和公众的意见。第十二条　项目建议书应当包括下列内容：
　　（一）项目单位基本情况；
　　（二）项目建设的必要性和依据；
　　（三）项目名称、建设规模和建设内容；
　　（四）项目建设选址和用地面积；
　　（五）项目总投资估算和资金筹措方案；
　　（六）经济和社会效益估计，包括财务评价和国民经济评价；
　　（七）环境影响、交通、文保、劳动、安全、卫生、消防、能源和水资源消耗等初步分析；
　　（八）建设进度初步安排；
　　（九）结论。第十三条　项目建议书经批准后，项目单位须委托有相应资质的机构编制项目可行性研究报告。可行性研究报告应包括下列内容：
　　（一）项目概况；
　　（二）项目提出的可行性和依据；
　　（三）建设内容和建设规模；
　　（四）项目建设选址；
　　（五）环境保护、劳动保护、卫生防疫、消防及能源、资源消耗分析；
　　（六）项目外部配套建设条件论证；
　　（七）项目总投资估算和资金来源落实情况；
　　（八）招标方案；
　　（九）风险管理方案；
　　（十）经济和社会效益分析；
　　（十一）项目建设周期及工程进度安排；
　　（十二）项目建议书批复中规定须实行项目法人责任制的，应提出项目法人组建方案；
　　（十三）项目建议书批复中规定政府投资采取资本金注入方式的，应提出股权结构和利益分配方案；
　　（十四）结论。第十四条　项目单位报送可行性研究报告时，应提供下列文件：
　　（一）经批准的环境影响评估报告；
　　（二）城市规划部门出具的规划意见或《建设项目选址意见书》；
　　（三）国土资源部门出具的《建设项目用地预审意见》；
　　（四）银行贷款承诺；
　　（五）按照规定应提交的其他文件。第十五条　可行性研究报告经批准后，项目单位应委托有相应资质的设计单位依照可行性研究报告进行初步设计，编制项目总概算。
　　项目总概算应当包括建设项目所需必须费用。概算总投资超过可行性研究报告批准估算总投资额10％的，项目可行性研究报告应当重新报批。第十六条　采用投资补助、贴息方式的政府投资项目，由项目单位向主管部门提出资金申请报告，经主管部门审核后报市发改委审批。