新时代城市治理前瞻探索可持续的城镇化之路包括,扶绥县城镇治理
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一
为应对挑战，亟须探索出一套具有中国特色的城市治理体系，推进治理创新。本文认为，新时期的城市治理体系建设应以保障我国城镇化的可持续性为目标，稳固城镇化根基，提高城镇化的稳定性。未来，城市治理体系的抓手应从自上而下和自下而上两个方面发力。
一方面，自上而下的国土空间规划编制及实施为更加健康的城镇化提供了有力保障。为适应新时代的发展要求，国土空间规划应更加注重对社会问题和社会风险的预判与应对，进一步强化治理效能。
另一方面，从自下而上的角度看，区域、城市特别是超大城市以及社区三个空间尺度，均面临治理创新的迫切要求。我国正处于大变革、大转型的关键时期，层出不穷的新问题和不断创新的规划实践也为学界提供了大量素材，基于中国经验的城市治理实践和理论总结将是我国对全球城镇化知识的重要贡献。
01 前言
人类已经进入“星球城市化”时代，城市系统深度植入自然生态和社会结构之中，几乎没有一寸土地不受城市影响。然而，地区的城镇化程度越高，对外部资源环境的依赖程度就越高，作为资源的汇聚中心和处理中心，高密度、高强度、高流动性的城市系统是非常脆弱的。
在全球一体化的城市系统中，城市经受着跨大洲、跨国家和跨区域的更大尺度的风险传递，从金融危机到生态危机乃至疫情，城市无时无刻不经历着各种冲击和调适。保持城市的可持续发展关乎全人类的未来，也是近半个世纪以来全球城市发展中不变的核心议题。城市仍然是人类发展的希望所在，在每一次危机之后，人们都能找到新的城市发展理念和技术。
正如《世界城市报告 2020：可持续的城镇化的价值》（World Cities Report 2020: The Value of Sustainable Urbanization ）所指出的，虽然病毒全球大流行对全球城市系统造成了巨大的影响，但城镇化进程仍然是全球主要的增长动力，疫情并不意味着城市的停滞不前，城市仍然可以实现持续的经济增长和更高的生产率水平。
人类仍然会遭遇各种各样的危机，但城市依然是希望之所在。
联合国发布的《世界城镇化展望（2018 修订版）》（2018 Revision of World Urbanization Prospects ）显示，2018 年，全球城镇化率达到 55.3%，并预测 2018—2050 年，世界发达地区的城镇化率将从 78.7% 缓慢上升至 86.6%，而欠发达地区的城镇化率将从 50.6% 上升至 65.6%，发展中国家是未来 30 年全球城镇化进程的主要发生地，并主要集中在亚洲和非洲国家。其中，作为发展中国家的重要代表，我国的城镇化进程略高于全球发展中国家城镇化率的平均水平。
2019 年末，我国常住人口城镇化率就达 60.6%，逐步进入人口城镇化发展的中后期阶段。我国的城镇化进程在人口规模、发展效益及对全球经济的驱动上都是无可比拟的，为保障城镇化进程的稳定性和持续性，逐渐形成了具有中国特色的城市治理模式。实践是知识创新的源泉，中西方学界均试图在发展中国家的城镇化实践中寻求超越西方知识框架的可能。
我国的城镇化进程充分体现了全球化与地方化的交融，形成了不同于欧美发达国家的发展模式。我国可持续的城镇化进程（以及与之相匹配的城市治理体系）对世界后发地区的发展具有重要的参照价值。
当前，我国现代城市治理体系建设已全面开启，“十四五”规划纲要将“推进国家治理体系和治理能力现代化”，作为 2035 年基本实现社会主义现代化远景目标之一，并视之为其中的核心组成和具体实践。新时代中国特色城市治理理论及其规划探索将越发重要，保障我国城镇化进程及新时代城市文明发展行稳致远。
02 城镇化的阶段性转变与
中国特色城市治理的探索
2.1 迈向快速城镇化的中后期
经历数十年的快速城镇化进程，我国城镇化逐渐从数量增长进入质量提升阶段，从强调人口城乡空间转移到注重城乡治理体系建设，结构性、制度性、体系性等方面的城镇化问题成为新时期治理的重点。对城镇化质量的评价也越发关注人的主观体验和感知。城镇化进程的顶层设计与经济社会活动同时发生了变化，这种系统性的转变表明，我国已进入城镇化中后期的“后快速城镇化”阶段。
进入城镇化进程的下半场，我国城镇化增量将主要汇聚于区域性中心城市及核心都市圈，但日益严峻的“大城市病”也制约着城镇化质量的进一步提升。在 21 世纪初，深圳等城市最先遭遇“四个难以为继”（即土地与空间难以为继、能源和水资源难以为继、社会供给难以为继、环境承载难以为继）。
时至今日，我国超大城市、特大城市数量已达 16 个，且城市规模仍呈持续增长态势，城镇体系的“上端集聚”仍在继续。可预见，“大城市病”将从“少数现象”转变为“普遍现象”，如何破解“四个难以为继” 将不仅是北京、上海、广州、深圳等最先发展起来的城市持续面临的问题，而且将成为全国大城市普遍面临的共同难题。
党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。“不平衡、不充分”不仅是我国当下所面临的问题，也是全球性问题，全球化和知识经济的发展加剧了极化效应和区域发展的失衡，特别是发展中国家在全球化秩序重塑过程中，其经济、社会矛盾将变得更为严重。
面对“高质量发展”的国家战略需求，我国亟须重构城市治理体系。当前治理体系所面临的核心挑战是：在城市发展速度整体下降（局部地区速度下降可能更为严重）的背景下，如何持续高质量地推进城镇化进程、有效消解和防范社会发展风险并稳步提升居民的总体福祉（“人民性” 的重要体现）。
从全球城镇化的地方发展经验来看，特别是在欧美发达国家的发展经验中，“后快速城镇化”（以高城镇化率为表征）阶段的经济社会发展容易陷入结构性问题的泥淖中，出现发展速度滞缓和特定的政府市场角色难以解决持续发展的问题。政治、经济、社会三大问题相互交织，加剧社会撕裂和阶层对立。
以美国为例，在经历第二次世界大战以及 20 世纪 70 年代的黄金繁荣期后，美国逐步进入结构性矛盾陷阱，面临周期性经济危机、持续扩大的贫富分化和族群矛盾，其城镇化进程也发生阶段性的转变，被认为从“分配性城镇化”转向了 “寄生性城镇化”（Distributive Urbanization to Parasitic Urbanization），城市衰退与郊区兴起同时发生，衰退地区被锁定在低水平状态，地区贫富差距不断扩大，这种城镇化模式带来了诸多负面影响。
以人为镜，面对可能的“寄生性城镇化”问题，保护城镇化的发展动力、持续提升总体发展效益、在发展过程中解决发展带来的问题，始终是要坚守的方向。面对 5.5 亿乡村常住人口和 2.4 亿流动人口（数据截至 2019 年），我国的城镇化应是积极进取的经济社会进程，积极效应始终大于衍生的负面影响，城镇化治理体系的建立应始终保证城镇化的开放性和普惠意义。进入城镇化的“深水区”，应始终以改革开放所实现的“帕累托改进”为参照，最大限度地提升每个阶层的获得感，尽可能地降低城镇化的“内卷效应”。
2.2 作为中国模式重要构成的城市治理
基于以上分析，面向“生态文明建设”“高质量发展” 两个国家重大战略目标，新时代的城镇化建设须实现两个维度的可持续性：一是物理空间的可持续性，解决生态环境问题，探索人与自然和谐共荣的城镇化道路，这也是生态文明的具体要求；二是社会的可持续性，高质量满足人民的外在与内在需求，保持持续的增长，不断提升社会的发展活力和创造力。要实现两个维度的可持续性，就需要建立与之相匹配的城市治理体系。
治理的核心是协调“政府—市场—社会”之间的关系，不同的国家及不同的历史、制度背景产生不同的治理模式。我国的治理模式最显著的特点是“有为政府”，这不仅是与“有效市场”相匹配的制度选择，也是以儒家文化为核心的历史经验的再现，政府在经济社会发展中始终发挥着积极的作用。
将政府的治理角色和作用置于较长远的历史视野中来审视，不论是处于哪个发展阶段，政府角色的设置始终是关系我国经济社会发展成效的关键，我国的治理体系建立在特殊的历史制度情景之下，既是历史文化基因的延承，也是面向新问题、新环境和新要求的再创造。
值得一提的是，在历史文化维度上，我国当前的治理模式受到社会主义国家发展模式和以儒家文化为核心的传统文化的共同影响；在文明再创造的维度上，我国的治理体系建立在改革开放的历史性决策之上，受以全球化为引擎的“城镇化—工业化”进程的地方演化的影响，“前现代”、现代、“后现代”在大流动时代交错、融合，也由此形成了多种多样的地方治理结构和治理状态。因此，在理解中国城市治理模式的形成和发展时，要始终以本土与全球两个尺度去动态地理解和建构。
历史学家黄仁宇指出，中国传统治理始终存在缺少“数目字管理”的制度缺陷，无法实现更为精确的经济社会管理，也将其视为导致传统中国治乱循环的原因之一。
随着智慧技术的发展，当下的城市治理不断向现代化和精细化方向发展，特别是人工智能的持续开发和应用，以及城市数据挖掘和管理、大数据协同和共享、城市大脑工程等的深度探索，这些智能化手段不断加快城市治理的精细化。
然而，在治理技术不断进步的同时，新的结构性制约要素也在不断形成，不同层级、不同部门、不同群体之间存在不同的张力，治理权力集中和下放到不同地方、不同场景，并始终处于不断调适的过程中，导致治理文化的发展与治理技术的提升形成反差。就城乡规划的视角来看，我国大城市治理面临的主要挑战是“规划的有限性”与“现实的复杂性”之间的矛盾，面对当下现实的情境，城市治理就是要探索出一条能够有力保障均衡发展和充分发展的“第三条道路”。
具体而言，走出一条具有中国特色的城市治理道路，需要从“自上而下”和“自下而上”两个方面共同发力。前者以“有为政府”为依托，从国家顶层设计到基层的行政响应，优化行政效能，释放制度红利。
在城乡规划领域，国土空间规划体系的建立和运行为“自上而下” 的城市治理提供了最有力的抓手；后者以“有效市场”为依据，尊重经济社会微观单元的能动性和市场规律。“上下结合”，共同解决经济社会活动所遭遇的“外部问题” 和“潜在危机”。
03 自上而下：
国土空间规划是新时代空间治理的主要抓手
3.1 保障高质量发展
“治理”是一个多学科共同使用的、具有现实意义的词汇。城乡规划的“治理”依托成熟的、面向经济社会发展需要的规划体系，因而具有较强的实践应用的特征，与规划体系的有机融合也使得规划“治理”呈现出沿着自上而下、基于集体主义思想解决具体经济社会空间问题的实施脉络。
可以看出，规划“治理”已经极具中国特色的内涵。在经历 2018 年以来的规划部门、制度、体系等方面的融合与调整后，城市规划被逐步吸收和融入国土空间规划中，国土空间规划也由此成为规划治理的新抓手。
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指明，国土空间规划的主要工作内容是“整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间……是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”。
进入新发展阶段，传统规划格局被重塑，中国规划体系终于从“多规合一”转入国土空间规划时代，一方面，以往基于城市规划体系所形成的通用性、共识性的治理问题和治理思路，仍将在国土空间规划体系中延续和深化；另一方面，随着新思想、新理念、新要求和新技术的注入，规划探索不断深化，治理的内涵和核心议题也在不断丰富。
如果将我国的规划体系演进进程划分为前国土空间规划时期和国土空间规划时期，那么，前国土空间规划时期围绕着以土地增量为中心的发展内核进行规划编制和实施，服务增长是最重要的规划治理主题。进入国土空间规划时期，随着发展阶段和发展目标的转变，规划的顶层设计和具体编制方法也随之发生改变，更加注重对品质的把控。
相比于增量规划对“低值”地区转向“高值”地区显见的经济促进作用，存量甚至减量（收缩）规划所能体现的经济效益放大作用相对较小。对于规划而言，保持增长、提升价值、放大效益将变得越发重要，也使规划治理从服务于增长转向服务于“持续增长的发展”。
3.2 直面社会风险
治理（善治）对现代社会的重要意义，不仅在于其能有效地解决现实问题（不管是程序性、合法性问题，还是实际效果），还在于其能化解与防范社会风险。不过，目前对于城市治理可能面临的社会风险的预测、研判和预演能力还相对薄弱。
从国土空间规划所体现的治理意义来看，国土空间规划强调发展的管控，强化“多规合一”，形成 “一张蓝图”和一套系统，直面土地空间利用粗放、自然环境质量下降等生存环境问题，对自然生态本底的重视程度是自现代城市规划编制工作开展以来最高的。
然而，相比于对自然生态的空前重视，国土空间规划对社会发展的重视程度却相对不足。例如对土地财政的依赖，大、中、小城市均表现出强烈的“土地饥渴症”，大城市及其都市圈内土地成本不断增高，不少中、小城市将面临全面衰退（资源衰竭、人口负增长等），从而更依赖于通过增量土地开发来保持增长。国土空间规划推行的重要目标就是彻底解决土地无序扩张和土地资源高效利用问题，融合了空间属性和经济社会属性的“土地账”，也是当前国土空间规划编制过程中遇到的最为棘手的难题。
经过 20 世纪 90年代财税体制改革和住房市场的迅猛发展，土地开发成为城市规划建设的“发动机”，不仅影响了单个城市的发展，还对现代城镇体系和城市网络的形成产生了重要的推动作用。然而，随着全球经济下行，受到新全球化产业转移潮的影响，地方政府对土地财政的依赖程度不断加剧，“城市财政—土地价值—住房价值”越发环环相扣、互为因果。响应“房住不炒”的国家战略并解决住房市场对其他行业的“挤出效应”，将成为新时代亟待解决的治理难题。
除了类似土地财政可持续等制度性发展问题外，还有居住空间分异，日常生活（如生活服务圈、设施配置需要进一步完善，社区服务水平有待提高），空间感知（如满意度、归属感、认同感较低）等更贴近人民直接体验的问题，也需要更多空间规划的介入。
如在居住空间分异问题上（贫富社区、学区房等），差异化的公共服务质量与居住空间的“捆绑”、公共服务供给均等化的诉求等，对居民的生活品质、社会地位、社会流动均有着直接而巨大的影响。化解和防范社会风险是现代治理的新要求，国土空间规划需要兼顾物质空间环境和社会空间环境的建设。
而且，受宏观发展环境不稳定的影响，空间规划需要更加注重对社会问题和社会风险的预判及应对，也应更准确、更科学地预判经济产业发展趋势和既定发展路径下衍生的风险或危机。
04 自下而上：治理区域、城市和社区
4.1 迈向跨界一体化的区域治理
我国的治理体系包含区域、城市和社区三个空间层级，不同层级的治理主体、治理对象和治理重点不同。在区域治理层面，治理重点主要集中于经济发达区域，如首都经济圈、上海大都市圈、粤港澳大湾区等已发展成为具有全球影响力的区域。
进入新时代，这些区域的增长带动意义将更为重要，保障其可持续的增长动力将是我国区域治理的重中之重。随着我国区域现代化治理水平的不断提升，资本、信息技术、人口流动模式已从单中心城市汇聚，转变为“中心—外围”的跨界互动，区域内城市间的分工越发精细，现代生产体系的响应时间更具弹性，都市圈、大都市区等新的空间组织模式也不断涌现。
以往在区域治理上，多强调政府层面发展战略和社会政策的协调，对空间要素和空间规划及管理的一体化治理关注不足。当前，已经出现了不少以跨界一体化为主题的区域治理探索，如以区域生态治理为重点的长三角生态绿色一体化发展示范区的规划建设，也出现了以“飞地模式”疏解中心城市空间瓶颈为重点的区域治理探索，如深汕特别合作区的规划建设等。
在生态文明、高质量发展等的要求下，通过不同形式的跨界合作，通过借助中心城市的发展外力，打破边缘地区发展路径限定的困境，同时借助一体化空间疏解中心城市内部的压力，实现区域效益的最大化。随着增长边界的划定和增量用地指标的进一步缩减，空间要素对区域一体化发展的影响将更为突出，区域治理也将更加关注对区域整体空间一体化的综合开发、利用和管理，特别是对环中心城市的临界片区等跨界区域治理的探索，将成为新的重点和难点。
4.2 积极应对风险的超大型城市治理
当前，我国大城市的发展规模仍在持续扩大，超大型城市经济社会结构的复杂性将成为城市治理的新热点。
习近平总书记在深圳经济特区建立 40 周年庆祝大会上的讲话指出，“加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子”。
我国的城市规模是世所罕见的，超大型城市的治理经验也很难从欧美发达国家直接获得，亟须探索符合我国国情的特色治理理论和实践。我国的大城市正在进入高度专业化、高端化的发展阶段，特别是超大型城市，由于受空间成本的限制，往往集中发展单一的优势功能（如金融业、贸易产业、高科技产业等），对区域腹地的依赖程度非常高，城市自身的抗风险能力或城市韧性并不强。
超大型城市发展具有高风险性、高流动性、快速传导等特点，而且超大型城市牵引着全国经济社会网络的运转，对区域甚至是全国的稳定具有非常重大的影响。超大型城市内部结构复杂，各个环节高度关联，不论是在物理实体空间，还是在网络流动空间，均处于高速运作状态，只要其中任何一个环节脱轨，就可能对城市全系统造成全方位的影响。
另外，超大型城市是我国人口流动的主要汇聚地，在人口密度高、开发强度大、市场化竞争激烈等城市特点的约束下，其内部社会结构更为复杂，局部社会冲突更容易被激化和在网络上传播。
因此，在城市治理上，一方面要求超大型城市的城市治理必须是全系统的治理，要求建立全系统的风险评估与防控应对体系，将城市的所有薄弱环节、风险环节、关键环节进行统一的管控；另一方面，要求超大型城市的城市治理要坚持以人为本，将城市治理的工作做在城市问题发生的前端，直面社会发展问题，关注弱势群体及其空间需求，解决过度市场化造成的底层阶层生存环境紧张的问题。
4.3 面向家庭日常生活的社区治理
社区是治理体系中的基础单元，也是人们日常生活的核心单元。社区治理的优劣不仅直接影响着人们日常生活的品质，而且良好的社区治理体系还能够直接防范和化解各种潜在的社会风险。
从以往应对突发公共卫生事件的经验来看，社区在应对突发灾害、保障人们日常生活需要上能够发挥非常重要的作用，社区共同体意识也逐渐自下而上产生。
一方面，在社区规划中，社区生活圈要与家庭生活圈相互匹配，设施布局与环境营造要适应不同家庭成员的身心特点，补足公共服务设施缺项，提升公共服务品质，营造宜居的生活空间；另一方面，社区是人情社会的物质空间体现，社区治理要关注人们的切身体验和具体生活问题，要重视人与人、人与空间的关系，关注空间对人们集体意识的影响，也要削弱由于生活空间品质差异而导致的群体身份差别，促进不同群体的社会交流和互动。在社区治理实践上，城乡不同类型的社区均有许多创新性的探索。
如 2019 年 3月发布的《浙江省未来社区建设试点工作方案》，对未来社区模式提出了社会、社区和居民三位一体的“生活共同体”概念，强调居民的社区贡献、社区参与和社区认同，提倡社区共享、共治、共赢，对社区治理具有重要的参照价值。
此外，随着城市更新热潮的不断升温，老旧小区也是当下社区治理的热点。目前，在多数城市更新或老旧小区改造中，对传统社会关系的重视程度，明显低于对土地空间经济价值的关注，多数项目仍然将老旧小区改造作为以经济利益为导向的商业工程，经济价值主导下的老旧小区改造仍是传统城市开发模式的一种延续。与新房建设、棚户区改造不同，老旧小区改造立足于“微改造”，要找准政府、市场、社会三方共同的利益点，实现共建、共享、共管，通过外部功能和风貌的改善（如立面出新、加装电梯、雨污分流等）带动内部居住空间质量的提升，使老旧小区重新焕发活力。
05 总结与展望
我国经历了数十年的快速城镇化进程，这段伟大历程既有面向全球化的经验创造，也有本土文明的精华再现，为许多关乎社会发展的宏大问题提供了实践性答案，也留下了许多仍需探索的发展议题。
当前，我国已进入快速城镇化发展的下半场，发展速度下降将提升城市问题的解决难度，城镇化进程所产生的“内卷效应”将不断增强，应对新的发展挑战，亟须探索出一套具有中国特色的城市治理体系。
本文认为，新时期的城市治理体系建设应以保障我国城镇化的可持续性为目标，稳固城镇化的根基，增强城镇化进程的稳定性。对于城乡规划领域，国土空间规划为城市治理提供了强有力的抓手，为适应新的社会发展条件和发展要求，国土空间规划应更加注重对社会问题和社会风险的预判及应对，以进一步强化规划的治理效能。
本文分别从区域层面的迈向跨界一体化治理、城市层面的超大型城市的风险防控和化解、社区层面的对家庭日常生活的直接关怀三个方面，对当前城市治理的热点进行了展望。当前，我国正处于大变革、大转型时代，层出不穷的新问题和不断创新的规划实践为学界提供了大量素材，我们已经迎来基于中国经验的城市治理理论创新发展的最佳时期！
作者：
李志刚 武汉大学城市设计学院院长、教授，中国城市规划学会理事，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长，湖北省人居环境工程技术研究中心主任
陈宏胜 深圳大学建筑与城市规划学院助理教授，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会青年委员（通讯作者）
肖扬 同济大学建筑与城市规划学院副教授
刘慧有 广东省自然资源厅主任科员
来源：城乡规划杂志社
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微信编辑：雨影晨新
怎样才能走上一条可持续发展的城镇化之路
(1)城镇化，不可盲目乱来。城镇化进程中出现的配套设施滞后，城镇功能缺失。“十二五”期间将有超过5000万的农村人口进入城镇，随之而来的问题是城镇建设快速推进中，一些弊端也显现出来。城镇化速度要不要那么快？(2)城镇化，农民何去何从？农民进城后的保障怎么解决？目前不少地区的城镇化过程中，集中出现了农业人口大量涌进城市，不仅失地，因为没有一技之长，工作自然也难找，而城镇规模发展有限，经济结构单一，城镇功能欠缺，以至于无法形成对劳动力有效的吸引，这些问题怎样解决？
(3)城镇化，如何提升我们的管理？保持城镇化可持续发展，必须提升政府的管理能力。在城镇化的过程中，难的不是硬件而是软件，是农民观念的城市化，尤其是地方行政部门管理的城市化，这一点我们应该怎样做？有什么好的措施？
姚林荣：
经济产业化应走在城镇化之前
陈伟鸿(央视主持人)：我想问问姚林荣市长你所在的地区，现在的城镇化率是多少？
姚林荣：我们张家港市是全国文明城市，如今的城镇化率是63%。在城市化进程中，我感觉是苦中有甜，操作过程是苦，作为一个地方党政主要负责人，非常难，但是如果得到老百姓认可、市民认可，比较甜。2011年张家港在全国列第三位人居城市。市民对于城市满意度调查过程中，全国25个城市中间位于第一，所以我感觉到特别欣慰，感觉到甜。
陈伟鸿：姚市长尝到了甜的滋味。您还有其他的想法吗？
姚林荣：现在应该说是比较理想化的状态，地方城市化主要是随着劳动城镇化，所以就业是主要问题。他们两个都是有道理，十万人是比较理想的状态，最关键还是产业。一个地方必须把产业做上去，产业做的过程中间，交通各方面等城市配套都要跟上去，所以应该围绕产业。为什么我们讲经济，经济发展是中心，但是不是目的，经济发展就是搞产业。一个城市看它的人口结构，看它到底发展水平怎么样，主要是人口结构，包括产业结构。高端人才还是低端人才主要是产业。
陈伟鸿：当身份有改变，农民变成市民的时候，能够适应产业发展的需求吗？能够接纳他们融入这个社会吗？
姚林荣：我觉得我们的农民也是一代一代在变化，或者一个一个阶段在变化，早期为什么农民素质很低？就是因为进城的大部分农民受教育程度不够，只能从事一些普通的工作。如今就不一样了，素质在逐渐提高，走向也逐渐渗透到全国各地，我们自己办大学，我们有科技大学、普通大学，主要培养技工。其他一些城市，整个城市化，引进高端人才，我们希望从依靠劳动力逐步转型升级，更多依靠人才，和大专院校合作非常多。下一步引进科技人才，提升我们的产业。
陈伟鸿：产业化发展，带动城镇化进程发展道路上，您遇到过的困难有哪些？能不能挑一个提出来跟大家一块解析解析？
姚林荣：我感觉在整个的推进过程中，实际上应该这样讲，过了几个重要阶段，从产业来谈，这一块问题是体制问题，因为我们最早全部是乡镇办或者县办，县市企业、乡镇企业，后来就是市场经济。市场经济出现了双轨制，这个事情没有办法，如果不改掉，不改制，企业就生存不下去，改制争议很大。这个层面上解决了所有体制问题，在2000年之前这段时间完成，之后主要进入民营化开放的发展时期，企业现在的发展，政府创造环境，提供条件，主要还是企业本身是主体，所以我们一再强调，一个地区最重要的是企业家精神，这个企业家团队精神需要政府用心去营造。怎么样形成这样一种很好的氛围，这个过程是很难的。
何永慧：
解放农民生活方式投入新生产领域
何永慧：我是来自遥远的美食文化之都、创业之城的新疆昌吉市。在城镇化进程过程当中，新疆是61%。作为基层的执政者来讲，我们也走了很多曲折的道路，那么作为我们西北，我们西北人喜欢辣，我认为在城镇化发展当中是属于辣阶段。作为基层党委政府，思想准备工作做好，我们应对挑战。
陈伟鸿：应对挑战做什么方面的准备？
何永慧：城市扩张规划，医保、教育、城市就业。
陈伟鸿：这样一揽子工程，可能不能同时开展、上马，从这当中先挑选哪一项进行？
何永慧：城市公路设施辐射、配套。体现了人文，体现了生活为先导，生产跟随的特点。这是第一点。
陈伟鸿：何书记想法很好，考虑到百姓的需求，显然现实难题摆在面前，您觉得这些难题对您来说是一个难题吗？
何永慧：的确是难题，因为刚才讲的是先治坡，还是先治窝的问题，先治窝解决公共配套问题，先治坡解决就业和民生问题。这两个问题本身不矛盾。
陈伟鸿：有没有人向您个人抱怨过这种不适应？
何永慧：过去有，随着这几年城乡统筹力度加大和国家财政转移支付的增加，城乡差距正在缩小，通过我们新疆党委实施了定居富民工程和富民安居工程，解决我们弱势群体问题，劳动力转移和整个全体致富的问题。
陈伟鸿：提供一些居所，让百姓能够安定下来，改变原来游牧的生活习惯。
何永慧：观念的改变和创新，生活习惯的改变，主要缘于生产水平、生活水平提升，享受到公共财政的阳光普照，这是我们地方政府或者地域辽阔、资源丰富、人口点多面广，基础设施配套地区的使用问题。
陈伟鸿：那么多人要进城，那么多人从流动变成定居，建安居房绝对不是一栋、两栋的问题。
何永慧：从“十五”末到“十二五”，国家层面和自治区政府方面也在规划，整个需要搬迁的游牧民，按照5到10年合理安排、分布实施、稳步推进，对于国家项目和国家财政资金的转移和地方配套，这样一个大规模的搬迁、富民工程，确实解决了城乡二元结构和城乡发展的发展。
牧民定居以后，定得住，稳得下，富得起，解决了问题。定得住，对传统生活生产方式颠覆，由游牧生活到农区或者城区定下来，改变他的生产方式，他的生活来源是什么？就是第三个问题，就是富得起的问题。这样我们各级党委政府合理妥善、科学地解决这个问题，牧民从遥远的山区搬到农区或者城区以后，他同时拥有两份生产资料，第一生产资料，原有的山区草房，第二份生产资料，他到城区或者农区来了以后，配置他和当地农民、城市、市民同等的生产资料。第三，帮助培训，集中教育，进行劳动力转移，既有固定的以前放牧的和游牧收入，同时又有一个新的打工收入，这样合理解决了刚才提到的问题。
陈伟鸿：什么样人扮演托牛所所长的角色？是政府吗？
何永慧：政府搭台，经济人唱戏，先富起来，制定固定资产，牛圈、羊圈、挤奶器、配送车，牛、羊、马通过托管方式，彻底从游牧民生活解放出来，投入到更新的生产领域，去打工赚钱，所以这种方式也解决了刚才讲的情况，因为农区没有可放牧的地方，所以这个托牛所能有效解决这个问题。
卢跃东：
城镇化应因地而异不要盲目照抄
卢跃东：我来自浙江嘉兴地区的桐乡市，我们的城镇化水平60%左右差不多。
陈伟鸿：你觉得在推进城镇化进程当中，会有什么难题等着呢？
卢跃东：首先考虑生计问题，怎么活下去，凭什么活下去，所以我觉得就业应该是民生之本，首先得考虑十万人应该到哪里，从事农业也好，还是从事工业，或者进入市场做生意也好，怎么创造条件，接纳他们，首先有活干，有钱赚，这是必要的考虑。
陈伟鸿：这么做有什么难题挑战？
卢跃东：会有挑战，原来一些规划需要改变，还有比如说大规模的基础设施投入，对于政府来说毕竟产业有限，资金从哪里来，以后要建那么多人口就业城市，平时对于公共设施的维护等都是不容忽视的一些问题。
陈伟鸿：怎么提升带动整个地区的发展？
卢跃东：中国每一个县城、每一个城镇特色都是不一样的，没有完全相同的模式适应于哪个镇，我感觉到城镇化进程当中一定要遵守实事求是原则，从实际出发，因地而异，不要盲目照抄照搬。十多年以前，乌镇还是一个名不见经转的古老的镇，十多年后的今天，乌镇在中国旅游业方面创造了奇迹，而且形成了乌镇的开发模式。原来这个镇一万左右人口，现在每年包括去年，我们乌镇接待的中外游客已经突破了600万人次，欧美国家三四十万人，业绩非常不俗。
为什么说从实际出发，十多年前在讨论乌镇应该走哪条路子时，我们浙江许多地方，鼓励大量发展民营经济、个体私营经济，许多乡镇都在办工业功能区、小的开发区，所以无论是乌镇干部群众也好，地方党委政府许多领导都感觉到乌镇也应发展工业化路子。当时市委、市政府在充分调查研究基础上，考虑到乌镇是一个古镇，有1300多年历史，乌镇处处能看到江南的景象，每个景象都有它的特点。在这个情况之下，审时度势，充分听取方方面面专家学者意见以后，当时市委、市政府力排众议作出重要决策，不应该发展工业，而应该发展旅游，应该充分挖掘展示他的历史文化底蕴，果然短短的十年时间，已经发生了翻天覆地的变化。
陈伟鸿：乌镇旅游胜地也有淡季、旺季之分，淡季来临，离开了土地，进城务工是不是感觉很慌张，土地没了，旅游淡季，生活又不行，城里生活怎么得到保证？
卢跃东：实际上，乌镇的情况跟主持人讲得不一样，其他地方旅游景点有很明显的季节性，而我们乌镇具有非常特殊的人文魅力，一年四季游客都不断，白天晚上、周一至周五到周日都是非常满，所以不存在淡季旺季之分。
陈伟鸿：据说卢书记有吸纳更多人更多有才人到乌镇工作的打算，那乌镇能承载了吗？
卢跃东：完全能承载。我们正在进行实质性的大项目，规模总量在两百亿元以上，我们要在原来基础上对乌镇进行转型升级，引进中国养生理念，借鉴国际发达国家的养生理念，中西融合，打造成一个中国的新型养生的目的地，所以两百亿的投资可以吸纳非常多的就业人员，所以欢迎喜欢乌镇的人以及愿意参与乌镇建设的就业者到乌镇。
如何推进城镇化建设
一、把握新理念，进一步明确我市新型城镇化的发展方向和思路党的十八大以来，中央提出要积极推进新型城镇化，着力提高城镇化的质量。这一新理念，强调了新型城镇化是我国实现社会结构和经济结构转型的大战略，是当前中国经济发展的总抓手；强调了以人为核心的城镇化，进城农民市民化是关键；强调了“四化”，即工业化、城镇化、信息化和农业现代化要同步推进、互动发展。
把握这一新理念，就晋城而言，需要突出解决好两个问题：一是要进一步明确我市城镇化的发展思路。我市提出的中心城市——大县城——中心镇（产业片区）——新农村的“四位一体”城镇化发展总思路，一定要抓好抓实。现在的问题是，要赋予新的内涵，特别是不能忽略新农村这个大头。同时要注意中心镇的建设。我们的意见是先集中抓好10个中心镇和六大产业片区，一抓几年，稳定不变，待大见成效后，再分期分批抓下去。二是突出城镇化发展的核心。新型城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。当前我们要下决心以户籍改革为突破口，充分利用国家对中小城市宽松的户籍政策，首先解决我市城镇化虚高问题，使城镇化率由虚变实。结合现行可选择的保障制度，分期分批对已经进城、统计上是市民实际是农民的这一部分人员逐步消化，分步转为市民，重点解决好他们的稳定就业、社会保障、养老保险、子女上学、医疗保险等问题，真正实现同城同待遇。同时要逐步解决增量的问题，力争使这项工作走在全省前头，最终达到“四个融入”，即：个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、整体融入社会，实现城镇化的新跨越。
二、立足新起点，加快制定我市具有科学性、前瞻性、可持续性的新型城镇化中长期发展规划
科学规划往往是一个地方城镇化能否顺利推进的关键。应按照国务院新型城镇化中长期规划的要求，尽早谋划晋城的发展。编制规划过程中要尽量体现以下原则：第一，发展是第一要务的原则。开展资源型城市转型发展规律性研究，尽快拿出一个符合我市经济发展的产业转型升级计划，重点要研究如何实施“以煤为基，多元发展”的战略，怎样加强新能源煤层气基地的建设，怎样加强以煤机为主的装备制造业的发展，铸造产业如何和中原的汽车工业进行深度互动，旅游产业如何与中原融合形成大旅游格局等。尤其要注重全市产业发展总体布局和顶层设计。第二，以人为本的原则。以人为核心推进城镇化，不仅要转移农民，还要提升农民；不仅要创造就业机会，还要提高人的职业技能；不仅要提供服务保障，还要培养人的现代化思维方式等等。第三，突出重点的原则。首要的是把中心城市做大做强。我市中心城区面积在全省11个地市中是最小的，而且拥堵不堪，上下班高峰时，车辆进不来、出不去，已经严重制约了我市的发展。当务之急是拉开城市框架，尽快打通主城区——北石店
巴公的通道，以及主城区——金村和主城区——南村的通道，用城市一级主干道，把规划的六个功能区联起来，真正实现“六区联动、组团发展”，充分发挥中心城市在推进城镇化中的龙头作用。第四，可持续发展的原则。在我市这样一个以资源为主的城市，推进城镇化必将面对水资源与生态环境的重大约束，我们必须创出一条集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化之路。第五，彰显特色的原则。克服“千城一面、千镇一面”的倾向。充分利用我市独特的产业优势、文化优势、地域优势，构筑三条各具特色的路线图，即：以装备制造、铸造、新能源、蚕桑、中药材、畜牧养殖、以及农业加工业等为特色的产业路线图；以程颢书院文化、高都夏文化、炎帝故里、沁河古堡文化、现代赵树理文化等为内容的文化路线图；以丰富的自然山水景观为特色的旅游路线图，打好气候牌、山水牌、绿色牌，建成北方地区少有的宜居之城，宜业之地。
三、突出重点，集中抓好以新型产业化带动新型城镇化
城镇化必须以产业为支撑，靠产业来发展，这是城镇化发展的重点。我们必须始终突出这个重点，认真把握以下三点：第一，抓好六大园区建设，以工业化带动城镇化。工业化是产业化的核心。通过发展工业园区，优化产业结构，发挥工业园区集聚功能，以现有园区企业为基础，逐步进行规范，尽量将一些产业相同、产品相近、具有上下关联度的企业安排在同类园区，避免工业园区成为中小企业和落后产能的堆积地。对新建园区实现一园一业，按照国家产业政策和园区功能定位，制定和实施企业入园标准，严把企业入口关，像河南长垣那样，一个园区集中发展一个产业，扩大系列，做大规模，形成专业化、特色化、规模化的创新集群，通过产业集聚实现人口集聚。第二，大力发展新型产业，将新型产业与新型城镇化有效对接。产业化并不完全是工业化，还有许多新型产业，对我们这个新建城市来说尤为如此。比如新能源的开发，房地产的开发，新型商业、金融、服务业、物流业、信息业的开发等等，我们都可以大有作为。充分扩大就业门路，尽量解决进城农民的就业问题。第三，坚持“四化”互动，尤其是新型城镇化和农业现代化要相辅相成、协调发展，加快向农村的三个延伸。一是基础设施向农村延伸。在完成全省新一轮“五个全覆盖”的基础上，继续加大对农村基础设施的投入力度，突出解决垃圾围村、子女上学、农村低保、农村养老等一系列关乎群众切身利益的问题，不断扩大低保范围，提高保障质量。二是公共服务向农村延伸。形成以市行政服务中心为龙头，县乡政务大厅为基础，镇村代理站为网络的三级便民服务代理体系，实实在在地为居民提供各种优质服务。三是城镇化与农业现代化互动延伸。积极探索家庭农场和各种形式专业合作社的经营模式，加快土地流转，引导土地和农业生产向适度规模集中，培养一批新型农民，解决“谁来种地”的问题，确保农副产品充足供给和国家粮食安全。
四、抓住新契机，大胆创新有利于新型城镇化发展的体制、政策和环境
我市的城镇化发展恰逢转型综改和中部崛起两大战略机遇，这对我们来讲可谓是千载难逢，如何把这两方面的政策用足用活，并有所创新，需要很好的研究。近期有几项工作必须紧抓不放：一是要加快行政体制改革，抓紧调整行政区域划分。借助国家有望将小城镇中很大一部分由镇变市这一难得的历史机遇，大胆创新、先行先试。先走一步将我市中心城市区域中的泽州县尽快撤县改区，并可考虑一分为二，分设南、北两个郊区；还可将工业发达、相对集中的西部几个乡镇设为市辖工矿区；阳城县应尽快完成撤县改市，最终形成我市“两县、两市、四区”新的行政体制格局。此事需要组建一个班子，专门负责，一跑到底。二是简政放权，赋予10个中心镇、6个产业片区副县级管理权限。参照南方许多城市的做法，将部分审批权、决策权、人事权下放到中心镇和产业片区，并享受省级开发区的优惠政策；建立中心镇、六大片区的财政运行机制，市县财政每年要安排一定数量的资金作为中心镇基础设施配套资金，一般预算收入的60%返还镇区，城市基础设施配套费、污水处理费、垃圾处理费等非税收入全部留给镇区，让中心镇和片区有钱办事，有权办事，放手发展。这是解决城镇化发展的一项根本措施，实施起来可能会引起一些震动，可一旦突破，我市的新型城镇化定会有一个质的飞跃。三是在土地政策上，积极探索城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦在中心镇、六大片区优先使用政策。重点探讨以项目定土地，全市统筹用地模式，用地指标优先用于中心镇和产业片区，实行自主调节，优先审批。土地收益返还政策向中心镇和产业片区倾斜，土地净收入返还额度一般不少于70%，全部用于所在镇区基础设施和公共服务的投入，市县两级要以文件形式明确固定下来。四是出台优惠政策，引导民营企业和民间资本积极投资城镇基础设施建设。我市目前银行存贷差超过900个亿，巴公、高都等许多乡镇民间闲置资本约在40—50个亿以上，如何把这些资金调动起来投资城镇化，是一个非常紧迫的任务。政府应责成相关部门认真研究，制定出台鼓励民营企业和民间资本投入城镇基础设施建设的优惠政策，积极探索市场化的城镇建设融资模式，放宽条件，降低准入门槛，创造更加公平合理的竞争环境，引导民间资本参与市政基础设施和公共服务设施建设，明确规定，凡是国有企业涉足的领域，民营企业一样可以进入；凡是国家政策规定，国有企业经营亏损可以得到政府补贴的，民营企业一样可以享有；凡是民营企业和民间资本投入的重大基础设施项目，银行优先支持，政府优先扶持；充分体现“谁投资谁受益”的原则，确保投入资金利益的最大化。通过公平竞争，逐步形成城镇基础设施多元化投资格局。
五、加强组织领导，市县两级要建立强有力的组织协调机构
新型城镇化是一项庞大的系统工程，涉及方方面面，任重而道远，必须有超常的思维和超常的手段，要站在事关全局的高度，精心谋划，统筹协调。首先市县两级要尽快成立强有力的领导组。建立一个由市、县长挂帅，分管副书记、副市（县）长负责，吸收住建、发改、经信、农业、公安、土地、财政等相关职能部门组成的领导小组，具体负责城镇化推进过程中的组织协调、政策制定、重大问题的研究处理和日常工作进度督促等相关事宜。二是建立市四大班子联系点制度。5个县城、10个中心镇、6大产业片区都要有人负责，有人联系，有人包点，责任到人。三是要强化考核，严明奖惩。要切实转变工作作风，做到责任到人、责任到单位，并列入年终考核的目标，建立起更加严格的奖惩措施，定期检查，年终兑现，确保我市新型城镇化健康有序推进。
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