教育评价顾艳丽罗生全中小学课后服务政策的价值分析

摘要

分析近年来有关中小学课后服务的系列政策文本，发现中小学课后服务政策以满足家长的合理诉求、增强教育服务能力为事实价值、秉持减轻学生课外学业负担、促进学生安全快乐成长的发展价值；坚持缩小课后成长差距、促进教育公平的应然价值。但中小学课后服务政策尚存在学校“当为”与“能为”的制度“陷阱”、课后服务评价体系无意遮蔽、社会性主体权力与权利的模糊性边界等问题，限制了中小学课后服务政策价值的实现。为优化中小学课后服务政策，科学有效解决“三点半难题”，需制定价值凸显的课后服务管理标准，配套具有价值一贯性的政策体系，构建价值共同体的多元合作机制。

关键词

“三点半难题”；中小学课后服务；课后服务政策

“如果没有理解教育政策的价值在教育中所扮演的中心角色，将不会认识到教育政策问题，如果不能调和不同的价值，就不能建构基于和谐的教育政策。” [1] 换言之，价值问题是政策科学的本质问题，教育政策价值分析在教育政策研究中占据核心地位。[2]本研究通过搜集各政府网站及教育部门网站中关于课后服务的政策文本，基于教育政策价值分析的视角，分析近年来有关中小学课后服务的系列政策文本内容，揭示其价值本质，进而探寻制约其价值实现的影响因素，并提出优化中小学课后服务政策的可行方向和可能方案，旨在实现政策文本精神的价值增值，为解决“三点半难题”献策。

一、中小学课后服务政策的价值导向

教育政策的价值是教育政策的客体属性与教育政策的主体需要在实践基础上统一起来的一种特定的效应关系。[3]“每个政策文本都是一个价值综合体，政策文本中每一个政策问题都含有价值矛盾，而对这些政策问题的处理自然成为权威在复杂政策过程中的价值选择”。[4]价值选择作为价值博弈的结果，表达了教育政策制定者的政策价值追求，[5]反映了政策制定者的价值观，[6]决定了课后服务政策的分析不能囿于政策文本，须追溯文本背后的利益动因，关注政策的价值来源及其价值取向。那么，中小学课后服务政策究竟蕴涵了怎样的价值导向？

（一）事实价值：满足家长的合理诉求，增强教育服务能力

事实价值特指教育政策实际是“为解决什么现实教育问题”[7]服务的，是教育政策最直接的价值诉求，可视为教育政策的初价值。中小学课后服务系列政策出台的直接目的是为解决下午放学后，中小学生尤其是小学生家长无法按时接管孩子的现实问题。教育部门针对家长面临的实际教育热点、难点问题，积极寻找解决方案，坚持社会发展与教育发展的统一；各地方响应教育部号召，规定以中小学校作为课后服务工作的主要实施主体，学校为学生提供专业的教育服务并保障学生安全，解决家长无法接管孩子的后顾之忧；政府以购买服务或财政补贴的形式，解决开展课后服务工作的经费问题，为学生提供免费的课后服务。这是提升教育公共服务水平和建设服务型政府的实践印证。

（二）发展价值：减轻学生课外学业负担，促进学生安全、快乐成长

发展价值直接指向学生的发展，作为课后服务政策的重要价值来源，反映教育政策的本质价值。教育政策的出发点和落脚点都旨在促进一切学生的发展。课后服务政策最直接的价值对象是学生，解决素质教育在课后的安全、有效、科学开展问题理应成为其本体价值，学生的安全快乐成长才是其秉持的价值方向和价值目标。各地出台的课后服务系列政策，在内容上坚决反对将课后服务作为课堂学习的补充和延伸，倡导为学生提供形式多样的活动内容，这在一定程度上将减轻学生的课外学习负担，使学生在课外快乐成长成为可能。此外，学校教育设备相对完善，作为学生健康成长和受教育的主要场地，与校外托管机构相比，学校具备不可比拟的安全优势。

（三）应然价值：缩小课后成长差距，促进教育公平

应然价值是教育政策“应该实现什么样的价值”[8]，除解决教育实际问题外，有必要回答教育政策作用于学生群体应该产生怎样的价值。课后时间也是学生成长发展的重要时段。课后服务对象“要优先保障留守儿童、进城务工人员随迁子女等亟需服务群体”[9]。从学生的成长机会而言，课后服务政策将公平作为政策执行过程的标准，引导和规范学生发展，保障每个孩子都能在课后享有平等的成长机会，可缩小因家庭经济差异带给学生的课后生活安排差距，将为处于弱势群体的家庭的学生提供高质量的教育服务，促进其在课后时间的健康成长。课后服务政策为来自不同原生家庭的学生提供适合其各自发展的服务内容，学生可以在一起共同成长，加强沟通交流，促进教育过程的公平性。

二、中小学课后服务政策价值实现的限制

我国公共教育服务体系尚不健全，中小学校师生比本来就存在不协调问题，利益相关者对学校教育的应然期望与学校教育的实然状态存在着复杂的互动与博弈，课后服务政策文本内容还有待完善，加之中小学课后服务工作涉及面广、制约因素较多，这一系列的问题都影响着课后服务政策价值的实现，决定了其在实践中必然面临诸多问题与挑战。

（一）学校“当为”与“能为”的制度“陷阱”

课后服务政策存在价值与事实相矛盾的现象：重视学校对于课后服务政策的合目的性价值尺度，但违背了政策活动合规律性的价值尺度。各地的课后服务政策均强调学校在服务中的主体作用，明确指出服务人员以学校教师为主，却忽视了学校硬件和软件的承载力，忽视了学校客观条件的有限性，只关注学校应该做什么，对学校能够做到哪些、能够做到什么程度缺乏考量。这样的价值选择和政策方案设计尚未建立在对学校“能为”的充分调研的基础上，将严重影响甚至削弱政策的有效性。

从政策要求的服务承担主体分析，课后服务政策尚未处理好学校教师课后服务工作与休息权保障的关系。诚然，基层教师作为学校的主要力量，理应主动承担课后服务工作，积极为解决“三点半难题”做好服务。但教师除了教学外，还有各种各样与教学相关的工作需要去做。以教师为主开展课后服务，教师的课后时间将被占用，教师的工作任务不得不从学校搬回家里，长此以往，职业倦怠的出现也就不足为奇。此外，教师除了教师的角色本身，也需要履行其他社会身份所赋予的责任。在课后服务工作开展中，如何保障教师的休息权？这一问题尚未在政策文本中得以很好的体现和落实。

基于政策提出的经费来源及数量分析，学校课后服务经费保障欠缺，存在投入的有限性与滞后性问题。课后服务政策中多数地区的经费来源于专项的补助经费和奖励经费，不同区域，生均拨款每年度在200~500元之间。有基层教师反映：“按照‘弹性离校’安排，上级财政按每生每年300元经费拨付，如果每周按4天，每天一个班延迟两节课计算，每学期至少延迟80节课，一学年就得延迟160节课，计算结果是每节课补助不足2元，再加上学校水电费、消耗品购置等开销，导致学校服务经费使用紧张。”[10]甚至有省份在文件中只规定课后服务严禁学校收费，至于经费由哪个部门提供、提供多少额度均未作出说明。不难看出课后服务经费补贴不仅额度有限，而且经费保障的稳定性有待提高。

（二）课后服务评价体系的无意遮蔽

对政策效果的价值判断是价值特性的实践表现，也是价值形态的实践特性，更是价值功能的实践追求。[11]简言之，课后服务政策的有效实施需要与之相匹配的评价体系，以实时分析政策的价值选择是否合目的性；检验政策制定程序的合法性及其实质内容的适切性，作好政策服务内容及形式的调试，避免政策制定与实施的脱节；监测政策方案的可行性、有效性，掌握政策对问题的有效解决程度，缩小既定目标价值与实际服务价值间的差距，防止政策失真或落空，有效解决“三点半难题”。

但是，已颁布的课后服务政策忽视对服务目的、过程及其质量的监管，其价值的实现程度令人怀疑，破解“三点半难题”的常态化和持续性方案令人担忧。虽然提出将课后服务工作纳入中小学校考评体系，[12]但课后服务政策尚未建立起能够监督课后服务实施的科学评价标准，对于按什么标准考评、如何考评、考评主体是谁、考评结果如何使用等问题都没有明确的指导，这将严重影响到课后服务的实施效果及质量。在课后服务监管工作上，南京“弹性离校”督查考核制度相对完善，实施较为成熟，[13]较多考虑到了群众满意度。课后服务的直接作用对象是学生，这就决定了课后服务的评价最终要落实到促进学生的成长发展上，这一根本性的服务价值应该贯穿于服务的全过程，成为评价课后服务的核心指标。

如果政策制定的价值取向未能贯穿于政策的全过程，将会造就更多只见树木、不见森林的“浅服务”。表面上课后服务工作开展得轰轰烈烈，学生的在校时间确实有了延伸，但学生的在校质量有待考察。由此，评估课后服务的实施价值，不仅要从外在尺度上检验课后服务政策的实施效果，更需要从内在尺度上监测课后服务的实施过程。

（三）社会性主体权力与权利的模糊性边界

服务于课后服务的社会性主体主要包括两类：一是作为政策方案目标对象的学生家长群体；二是与政策落实密切相关的社区、校外活动中心、教育培训机构等社会组织机构及其人员。社会性主体作为解决课后服务难题的重要社会力量，有参与课后服务的权力，同时也应该履行为学生提供有别于学校教育的课后服务责任。但在课后服务工作中，社会性主体在服务权力的行使与服务权利的表达上存在明显的模糊边界，偏离了课后服务的价值目标，削弱了课后服务政策的有效性。

权力作为个人获取利益的工具和手段，其基本价值是为维护或实现个人权利服务的。[14]家长有权力向政府表达课后接管孩子困难的诉求，同时作为孩子的监护人也必须履行和承担监护孩子的责任。[15]但家长表达服务需求的权力与家长应该承担的服务责任显现出严重的不匹配，课后服务工作中仍存在家庭教育缺位的隐患。课后服务的现有政策文本在服务主体、服务场所上均强调学校教育为主，可能致使家长弱化教育责任，把孩子的教育推给学校。课后服务系列政策的出台，确实减轻了家长接管孩子的负担，但是如何从政策引领的角度处理好家庭教育与学校教育的关系还有待进一步研究。

社会组织机构通过拥有的社会资源对课后服务工作产生影响力和支配力，人们将来自于社会组织的这种权力称为社会权力。[16]社会组织机构通过行使社会权力，发动社会力量补充课后服务的供给，帮助解决学生的课外发展问题。但实际上，以教育托管机构为首的课后服务机构往往只关注自身的盈利权益，忽视了参与课后服务权力的规范性、合理性、合法性，在办学条件、师资水平和服务内容等方面良莠不齐，为学生提供的课后服务多是学校知识教育的补充和强化。此外，还不乏专门对学生进行应试培训的机构，这样的服务偏离课后服务的旨趣。因此，课后服务系列政策都有意或无意地将社会培训机构拒之门外，这又造成参与学校课后服务的学生数量剧增，同时缺乏监管的课外托管机构的课后服务只会越来越差。虽然有的地方政府将社区和校外活动中心纳入课后服务的活动场域，但社区和校外活动中心在如何发挥自身的独特价值、如何利用拥有的资源优势、真正承担起课后服务工作中的社会责任上处于茫然状态，这势必削弱政策的价值。

三、中小学课后服务政策的优化路径

中小学课后服务政策的价值分析旨在破除政策价值实现中的障碍，基于现存问题规范服务管理标准，完善政策体系，谋求价值共同体的合作，促进政策制定的合法性及政策实施过程的有效性，实现从政策价值目标到政策结果的一致性转化，以便高质高效解决“三点半难题”。

（一）制定价值凸显的课后服务管理标准

课后服务政策之客体属性对主体需要的满足离不开以政策价值实现为核心的管理标准的建立。课后服务管理标准的建立不仅可以助推政策的正向价值，还能避免甚至消除政策负向价值对课后服务工作的阻碍，增强其有效性，提高其可行性，规范课后服务工作，减少实施中的缺位和推诿现象。

第一，课后服务政策必须制定与政策价值落实相匹配的监管体系。一方面，各省市教育管理部门应制定与学校课后服务政策相匹配的一整套评价体系。规定监管主体，依据评价理论及服务内容，制定评价标准，对评价结果的使用作出说明；不定期对学校服务工作进行监测指导，针对学校开展课后服务的情况，及时反馈服务问题，积极总结服务经验，将评估的重点放在问题改进、提高服务质量上，保障课后服务价值的实现。另一方面，课后服务政策应要求学校安排专门人员对课后服务实施情况进行监测，将发现的问题及时反馈给学校领导及服务教师，降低安全事故的发生概率，增进服务的效果。第二，课后服务政策应规范校外服务机构的服务资质，引导其建立有助于学生成长的课外服务体制。对校外的托管服务机构必须按要求进行注册，严格规范其办学条件、师资质量、收费标准和服务内容，运用互联网等信息化手段，对校外的课后服务进行全过程监管，由特定部门定时评估，并提出整改方案。第三，课后服务政策应对校内服务时间结束后滞留的孩子的托管问题进行说明。如，在制定课后服务政策之前，应针对本地区的课后服务需求时间进行调研，要求本地各学校掌握家长能够接管孩子的时间，对于超过服务时间的托管，学校可以提供有偿服务；对于屡次不按时接管的家长，建立退出机制，以保障课后服务能够长期有效开展。第四，课后服务政策应在学生托管数量及规模上作出引导。各地方课后服务政策须根据本地区学校实际，规定每班托管人数的最大值，减少大班额托管引发的安全隐患及服务质量欠佳问题，尽可能实现按需服务。

（二）配套价值一贯性的政策体系

政策价值的实现离不开与政策价值相匹配的政策体系的建立。秉持目标导向与问题导向相结合，建构符合家长要求、满足学生发展需要、利于学校施行的课后服务政策体系，维系政策目标、手段、结果的一致性，减少课后服务政策在决策、执行中价值观的矛盾和混乱。

以促进学生的课外发展为价值目标，科学规划课程内容及组织方式，保障课后服务政策形式价值与实质价值的统一。课后服务作为一种有目的、有计划、有组织的特殊的教育形式，根本上要解决的是素质教育在课后时间如何安全、科学、有教育意义地开展的问题。课后服务不仅要满足对学生的保护和看管这一第一层次的需求，更应该发挥课外教育的优势，追求对学生进行更高层次的引导和教育。课后服务政策可以在服务内容上进行引导，要求各学校寓教于乐，开发专门“课程”。根据不同学段学生特点，坚持低年级以游戏为主、中高年级以素质拓展为主，提供可选择的活动主题及内容。此外，课后服务作为素质教育的一种特殊组织形式，在政策文本中应明确要求各学校制定服务计划、确定实施方式。包括课后服务时间如何安排，建议制定课后服务课程表，合理安排活动、休息和作业辅导等组织形式，学校每学期开学前把课程内容及组织方式的具体实施方案报所属教委审批。

明晰财政补贴的标准和范围，保证服务经费到位，为课后服务政策价值落地提供物质保障。课后服务政策的顺利实施离不开保障性政策的支持，尤其是在经费投入方面，不仅要保障经费投入的数量，更要保障经费投入的稳定性与长期性，最重要的是制定经费补贴的标准和范围。首先，根据各地教育财政支付能力，适当提高服务经费标准，保障经费全额到位。对各级学校的经费补贴怎么用、用在哪些地方作出指导。为低收入家庭提供免费的课后服务，真正把钱用在刀刃上。其次，课后服务政策文本中应完善经费承担机制。在财政补贴不够的情况下，是否应考虑由高收入或有条件的家庭承担部分费用，确定国家财政补助、地方性补助与家庭承担的合理比例，为课后服务工作的顺利推行提供稳定的经费支持。

（三）构建价值共同体的多元合作机制

与政策相关的利益主体是影响政策价值实现的重要力量，学生不仅仅是学校场域中的学习主体，也是家庭系统、社区系统、社会系统中的价值对象，一切利益主体都有责任和有义务满足未成年学生成长发展的价值需求。[17]由此，应坚持以生为本，多元价值主体合作，妥善协调相关利益主体的价值诉求，争取社会性主体对学生成长发展的支持，以产生最大化的政策价值合力。

一方面，吸引多方人员共同参与，确保师资队伍数量和质量。首先，当务之急是为课后服务工作提供专门教师，建立专兼职结合的服务队伍，在服务人员的引进上给予指导。如，通过什么样的方式、引进哪些人员，是聘请离退休教师，招募志愿者，还是吸引社会教育机构到学校参与服务。其次，课后服务政策需对参与课后服务的教师的任职资格作出规定，如，学历经验、身体素质等方面需具备哪些条件才可以申请参与课后服务工作；要求学校为参与服务的人员提供岗前培训和定期考核。再次，学校可以申请政府购买服务，由学校提供场所并作为监管方，引进优质的专门教育服务机构，实施校管民办的课后服务方式。

另一方面，家校需就“三点半”后的学生发展问题达成合作共识，学校不能僭越，家长也不能缺席。正如有学者所说：“教育是公益事业，但学校不是‘无限责任公司’。具体到‘三点半难题’，要分清学校和家长的责任。学生在校的学习活动是学校的责任，放学后更多应是家长的责任。解决‘三点半难题’关键在于做好学校和家长之间的衔接”。[18]课后服务政策应是兼顾家长诉求、学生发展、学校实际的适切政策方案。家长作为学校最可靠的同盟军，课后服务政策要协调好家校的“同心”“同向”“同行”“同力”关系。[19]学校课后服务工作需要家长义务参与，课后服务政策应从宏观上调控和指导家长一周参与课后服务工作的天数及参与方式等，具体事宜再由家长委员会负责统筹安排。

[注释]

[1][4]涂端午.高等教育政策的价值结构——基于政策文本的实证分析[J].清华大学教育研究，2010，（5）.

[2] 刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京:教育科学出版社，2003：80.

[3] 孙绵涛.教育政策分析:理论与实务[M].重庆：重庆大学出版社，2011：141.

[5] 秦旭芳，王默.学前教育普惠政策的价值分析[J].教育研究，2011，（12）.

[6][7][8] 孙绵涛，邓纯考.错位与复归——当代中国教育政策价值分析[J].教育理论与实践，2002，（10）.

[9][12] 教育部办公厅.关于做好中小学生课后服务工作的指导意见[EB/OL].（2017-03-24）[2018-03-14].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A06/s3325/201703/t20170304_298203.html.

[10] 欧阳剑.基层教师为何反对“弹性离校”[N].中国青年报，2017-09-04（10）.

[11][17] 靳玉乐.学业负担政策的价值重建[J].西南大学学报（社会科学版），2015，（4）.

[13] 南京市教育局.关于进一步推进小学“弹性离校”工作指导意见的通知[EB/OL].（2017-02-08）[2018-03-14].http://www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201702/t20170208_4357705.html.

[14] 王宝治.社会权力概念、属性及其作用的辨证思考——基于国家、社会、个人的三元架构[J].法制与社会发展，2011，（4）.

[15] 胡劲松，吴会会.义务教育学校托管的法律属性[J].教育发展研究，2016，（2）.

[16] 张天雪.社会权力的来源及对教育管理的启示[J].浙江社会科学，2005，（3）.

[18] 储召生.求解“三点半难题”[N].中国教育报，2014-03-03（01）.

[19] 刘利民.学校教育与家庭教育的边界[J].中国教育学刊，2017，（7）.

本文为2017年中央高校重大创新团队项目"基础教育课程改革的国际比较与本土理论建构研究"（SWU1709117）的成果之一。

论文来源于《教育科学研究》2018年第9期。