兰小欢谈地方政府与经济发展

澎湃新闻记者 丁雄飞

兰小欢（章静绘）

复旦大学经济学院副教授兰小欢的新作《置身事内》讲的是中国经济的故事。它的主角既不是微观的价格机制，也不是宏观的经济周期，而是政府和政策。因为在我们国家，政府不但影响“蛋糕”的分配，也参与“蛋糕”的生产。地方政府进行经济治理的基本方式和逻辑是什么？中国如何以一种有别于所谓发达国家经验的方式实现了经济奇迹？怎么理解当前正在推进的改革与政府转型？《上海书评》请兰小欢谈谈他对中国经济模式的理解。

《置身事内：中国政府与经济发展》，兰小欢著，上海人民出版社·世纪文景，2021年8月出版，340页，65.00元

《置身事内》这本书的标题似乎可以从两个方面理解：一是中国政府置身于中国经济改革和发展的事内，二是您作为发展经济学家提倡一种重实事、置身事内的研究态度。但如果读您力荐的乔纳森·利维的《美国资本主义的四个时代》（Ages of American Capitalism），我们不难发现，西方发达国家政府对于经济事务也从未置身事外过，正是政治创制影响了美国资本主义时代的分期。中西政府的置身事内有什么差异？您怎么看特朗普政府的制造业回流呼吁和拜登政府的新基建方案？

兰小欢：在西方发达国家，政府也是一种动员资源的形式。历史上，西方国家通过战争动员了很多资源来推进工业化，这对它们今天的经济发展仍有很大影响。在日常经济生活中，欧美国家政府也扮演了重要角色，但它们更多是通过制定政策、法律或税收等间接的制度方式参与，很少撸起袖子直接自己下场。而在我们国家，从国企、国有银行体系，到政府招商引资、提供土地，政府自己积极下场做了很多事。我这本书的标题，主要想传达的就是中国政府这种主动的姿态和深度参与经济的模式。我在书一开始说，没有单纯的经济现象，各种因素都裹挟在经济现象之中。对于美国，撇开政府谈经济同样没有意义，它的价格机制受政府干预程度虽然略低些，但发生在那里的任何经济现象依然是政治和社会运行的综合结果。中国这方面的感受可能更明显一点，在中国一件大事如果没有政府参与，可能干脆就推不下去。

《美国资本主义的四个时代：一部美国史》，[美]乔纳森·利维著，兰登书屋，2021年4月出版

所谓制造业回美国，如果我们真的相信资本主义的政治是为资本家服务的，那这事就很难发生。享受全球化好处的利益集团及其游说者们，会把制造业引回去美国吗？至于基建，现在的情况和二十世纪上半叶也很不同。人们通常说罗斯福新政后美国开始大规模基建，这有点不准确，美国真正大基建其实始于二战开打以后。今天看美国经济好像地区间非常均衡，加州占美国GDP的百分之十五，人口全美第一。然而没有二战，何来现代加州？因为要和日本人打太平洋战争，舰船必须就近开往太平洋，政府就在加州投资建军工体系。二战前加州工业人口仅占就业人口的百分之五不到，此时因为建设需要，几百万人进入加州，获得了工作机会，其中就包括许多在内战后成为佃农的黑人。尽管后来是市场机制把这一切维持下来，但其原动力还是政府和战争。某种意义上，没有二战也没有后来的硅谷，这有点类似于我们的三线建设，只不过美国当年正逢打仗，我们则是为了预防打仗。

2019年美国各州占全国GDP和人口比重

《置身事内》分上下篇，总的线索是，上篇从地方政府的基本事务、收支入手，介绍土地财政、招商引资和产业投资，呈现地方政府推动经济发展的模式，下篇解释在其影响下的宏观得失，摆出地区发展不平衡、债务和金融体系风险、中美贸易冲突等问题，继而介绍相关改革。上篇是因，下篇是果。为什么会采取这个结构？

兰小欢：这本书有“微观机制”和“宏观现象”两个篇章，主要是为了符合大家的阅读习惯。传统上虽有微观经济学和宏观经济学之分，但经济现象本身并无微观和宏观之别，二者不过是看待问题的不同角度。某种意义上，这八章讲的是同一个故事，只是在不同的方面展开讨论，或许换个编排顺序，就会是另一种讲法。我不觉得一个复杂的经济现象能够严格分离出因和果，问题是如果没有一个理论或者逻辑进入的话，我们就看不清这个现象。再退一步讲，这本书从地方政府的运行模式切入中国经济，如果换个抓手，比如国有企业、国有银行系统、外贸体制，我们完全可以讲另一个故事来描述中国经济。

分税制改革后，有的基层财政出现困难，引发后续改革，涉及财税体制的层级问题。您认为我们财税层级要不要扁平化，学发达国家搞三级财政？

兰小欢：我们国家目前行政管理体制还是五级，中央-省-市-区县-乡镇，“乡财县管”“省直管县”则让财政管理体制变成了三级，中央-省-市县。如何评价这个安排，是否还有改革余地，目前讨论很多，不同地方的情况也不同，比如浙江就处理得很好，因为它的县域经济非常强劲，很多县乃至乡镇都有特色产业集群。但在一些省份，省管县管不过来，有的县和市竞争大于合作，导致县域经济“孤岛化”，越搞越散。财政最大的麻烦是不太灵活，不能一个省一个办法，这个省三级财政，那个省五级财政，好像不太可能。当然现实中没有真正泾渭分明的三级或五级，都是程度问题，有些地方权力大一点，有些地方权力小一点。其实西方国家的划分也很复杂，比如美国抽象来讲是联邦-州-县三级财政，但在县之下有很多独立市，财权相当独立，可以称其为四级，也可以说独立市和县平级。

您能简单描述一下“土地财政”和“土地金融”的基本逻辑吗？

兰小欢：土地财政和土地金融是地方政府收入的一个来源。九十年代分税制改革后，土地收益权，或者叫国有土地使用权转让收益留给了地方政府。这当然是非常自然的做法，因为土地不会动，必然是属于当地的，未来我们征收房地产税，应该也是地方税。1998年住房商品化改革，土地开始升值。当时有个我书里没展开的大背景：国有企业改革。我们国家的很多城市往往围绕国有企业及其厂房而建，如今国有企业要剥离既有的社会服务功能，安置下岗职工，地方财政没有钱，有的就是土地，于是就通过土地转让来筹措资金，完成部分安置工作。在国企改革的过程中，银行系统也开始改革。因为出售小国有企业涉及一些股权和资本市场操作，地方政府开始和金融系统打交道，渐渐熟悉了这套流程。土地使用权转让有了收入，便成了土地财政，但与此同时也有支出：拆迁补偿、“七通一平”（通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信，及平整场地），这样一进一出，基本打平，并没有结余多少钱，而是落下块能用的地。这块地本身价值也有限，必须让它嫁接上金融，把未来的收益在今天变成资产的价格，才会真正值钱，才能赚钱。土地作为不动产是很好的抵押物，接上银行信贷后，能带动大量投资，这里逻辑上能创造远远超过地方政府收入的钱，城市化便这么起步了。依照这套模式，在此后的十来年里，国有银行改革结束，我们加入世贸组织，城市化加速，中国各地发生了翻天覆地的变化，基础设施建设如火如荼。不过伴随着银行和资本市场的，就是债务和杠杆。房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，经济增长、地方财政、银行、房地产之间形成了紧密而复杂的关联。

上世纪九十年代以来的分税制改革、“土地财政”，及进一步改革。

"土地财政"与“土地金融”

为什么您主张经济学理论应将土地从资本中区分出来，单独分析？

兰小欢：古典经济学里生产要素是三项：劳动、土地、资本。尤其在马克思和李嘉图的时代，农业非常重要，土地必然备受关注。随着经济学现代化，特别是三十年代美国经济学兴起，经济学的生产函数中要素投入慢慢只剩下了两项：资本和劳动，土地被划入资本。不同于欧洲前辈，对于那代工业化了的美国人，土地的概念肯定没有那么根深蒂固，因为在当时的美国地广人稀，土地没有那么稀缺。问题是土地和资本有很大的不同：它永久存在，不能移动，也没什么折旧，因此作为资产，它的价值对于利率变动非常敏感。另外，和机器不一样，土地是通用的，不是专用的，在上面干什么都行，因此土地会有很多不同的属性。然而，有那么七八十年的时间里，土地和机器被等量齐观，地租和地主在主流经济学的分析里不再单独强调，只剩下资本家和劳工。这些年一些经济学家开始把土地独立出来分析，因为房地产变得非常重要，哪怕在发达国家，房产也是国民财富的主要部分。尤其服务业崛起后，需要人的聚集，房东、租房者成为重要的分析对象。别忘了，2008 年就是因为美国房价下跌，引发大量按揭违约，并触发衍生品连锁雪崩，再通过金融市场扩散至全球，导致了金融危机。

在讨论工业化中的政府角色时，您介绍了光伏和京东方两个案例。对于前者，您得出的启示是：政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系。为什么同样补贴光伏，欧美是不成功的，我们是成功的？对于后者，您得出的启示是：比较优势具有很大的不确定性，可以靠人为创造。这又是为什么？

兰小欢：欧美的补贴和我们国家的补贴不是一个概念，欧美国家可能有些金融的、价格的优惠，而我们国家想补贴一个产业，可以是长期的、大力度的，二者不可同日而语。光伏基本属于制造业，如果在成本端差距太大，即便使用本土产品有一定优惠，用户最后还是会买便宜得多的中国产品，所以欧美的企业最终败下阵来。

比较优势这个概念最早提出的时候，主要针对农业生产，关注某个地方的气候条件适合什么样的作物生长，因为自然禀赋是不能交换的。到了现代工业化大规模生产，都是厂房机器，凭什么你干得比我好？未必有什么天然的不可改变的原因，尤其是工业技术往往熟能生巧，谁先干可能谁的优势就大。中国原来比较落后，是因为起步得晚，后来我们也开始干了，慢慢地就成熟了。我们从纺织等劳动密集型行业开头，但这些行业不够复杂，产业链没那么长，不能学到真正先进的技术，只有涉猎电器、汽车这样的行业，才能继续进步。但这只能靠自己，边干边学，不能依赖于买别人的东西。很多后进国家，包括韩国，所谓比较优势都是后来才有的，当年可没有。

2021年5月，京东方携多款智慧健康、医疗领域的产品亮相中国国际医疗器械博览会。

我国基尼系数从八十年代初的0.3上升到了2017年的0.47。要缓解贫富差距，您认为最重要的是什么？

兰小欢：在市场化过程中，贫富差距一定会拉大。要想缓解这个问题，我觉得最重要的还是经济增长，新的工作和机会对中低收入人群的影响最大，再分配是相对次要的。现实中，穷人基本上都是年轻人，应届毕业生最难找工作。对于任何一个公司，如果遇到经济困难，首先考虑的是不招新人，再不行才辞退老员工。如果整体失业率有百分之十，可能在刚毕业的大学生中就有百分之二十甚至三十的人没工作。因此降低贫富差距，关键是创造新的工作机会给新人。GDP增长不是抽象的数字，多增长一个点，在我们国家可能就对应了百十来万的工作岗位，换言之，有新增工作机会的这类GDP增长才是了不起的。新的工作意味着的新的人力资本、新的技术。如果大家都想着把物质资产传给下一代就会很麻烦，而光靠静态再分配来消弭贫富，也未必足够有效。最重要的还是要把蛋糕做大，让人有工作，以及合理的、能赶上物价上涨的收入。

如何理解您所谓的“我国债务风险的本质不是金融投机的风险，而是财政和资源分配机制的风险”？

兰小欢：这和美国对比就非常清楚。美国2008年金融危机的主要原因是金融投机，监管不严，买房毫无限制，炒卖之风大盛，又有很多金融衍生品，在已经证券化了的房贷上赌博，迭代起来资产无限大。中国不是这样的，中国的债务不是由衍生品积攒导致，主要是以出口和投资驱动的经济体系的产物，是巨大的投资没产生足够收益的缘故。我们国家的很多投资由掌握土地和银行系统的政府驱动，由此产生的债务，本质上是对政府信用的回应。如果借了债去投资能赚到钱，债就不是问题，还了就行，借的多，挣的也多。但如果借了债，花一点七亿去建一个五十八米高的关公，又花一点五亿拆了，一来一去三个亿的GDP，能产生什么收益呢？这些钱并非无中生有，总要有人来支付。如中纪委所说，这是“牺牲长远利益换取短期利益”。从这个意义上讲，我们债务风险主要来自一些企业和地方政府投资不产生收益的风险。

大多数人观察我国金融市场都从会融资的角度看。尽管国家早就开始提要构建多层次的资本市场，这些年资本市场改革进展仍相对缓慢，我们还是一个以银行间接融资为主的市场。这里的根子，我觉得不在融资，而在投资。对于一个金融市场，无论什么形态，总是谁做投资决策，谁就该承担投资风险。如果实体投资还是由政府和国企主导，融资体系自然会把把资源和风险向它们集中，因为银行的风险最终是政府的风险。中国人民银行行长易纲每十年都会写文章讨论中国金融市场的风险，在跨度三十年的时间里，所能测量的金融风险依然集中在银行和政府。因此我觉得限制债务增长的一项根本性措施，是要转变投资主体，向市场放权，只有投资主体多元化，风险分担的主体才会多元化。

您怎么看现代货币理论的流行？

兰小欢：现代货币理论（MMT）这两年很时髦，有不少系统的论述。我从经济学角度理解，它主要讨论的是财政和金融的区别，其最重要的政策抓手是财政“赤字货币化”。你可以想象这个世界上没有银行，央行也没有，就靠财政来分配，财政自己印钱自己花。我们国家其实有过类似的经历，计划经济基本就是这样，当时没有四大行，在相当一段时间里，人民银行和财政部合署办公，属于财政部里一个类似出纳的角色。上世纪六七十年代我们国家的固定资产投资里，大概财政拨款占到八成以上。这里最主要的区别是有没有价格机制，如果在金融市场流通，就一定有价格，利率就是钱的价格，比如财政发国债，通过利率也就是价格反映出有多少人愿意借这笔钱，这就能看出很多信号。所谓现代货币理论的设想是，财政直接发债，央行接过去，不通过二级市场流通，没有价格机制，极端的想象是可以把央行拿掉，财政左手倒右手。最后钱怎么分配，完全财政部说了算，等于钱的价格也就是利率没意义了，从理论上来说可以无限印钱，这是一个没有价格机制的资源调动方式。

为什么这两年MMT这么热？当金融市场的价格机制失灵，一些人便考虑让财政去花钱。现在欧美已经零利率，或者说利率作为价格信号的功能已经很弱了，经济却还不见起色，这是MMT出现的大背景。然而我们国家的利率水平还远没到这个程度，对此央行行长也有多次表态不搞“大水漫灌”和“赤字货币化”。历史上国民党政权末期实行过赤字货币化，结果是恶性通货膨胀，一塌糊涂。

您在书里指出，所谓中美双边贸易“巨额”逆差，2018年只占美国GDP的百分之二不到，您是否认为对中国发动贸易战，只是美方转嫁自身国内因不平等而产生的各种矛盾的手段？在中国方面，为什么您认为“对外贸易失衡是内部结构失衡的延续”？

兰小欢：中美各自的经济问题主要都在国内，都应做结构性调整：我们是消费不足，老百姓收入有待增长，美国是消费过度，储蓄不足，四处借债。但国内的结构性改革从来不易，尤其对于西方制度下的国家，政策比较短期，难免靠外部来缓解国内压力、减轻内部矛盾，像1929到1933年的经济危机，实际上最后是通过二战才彻底摆脱的，然而现在已经不是一个能再发动大战的年代了。本质上，美国的问题不是中国造成的。

这两年美国跟我们打贸易战，断供芯片，一些工程师朋友很悲观。但从经济学角度看，我始终重视市场需求，饭馆联合起来打死顾客是两败俱伤。你芯片技术很厉害，但卖给谁呢？再造一个中国这样有四亿中产的经济体，比让中国芯片赶上西方芯片水平难多了。那不卖了行吗？大不了少挣点钱。还真不是这么简单，因为两个逻辑：第一，企业前期巨大的研发投入是固定的，必须通过大规模销售才能摊薄成本，可能它销量里七八成都是在跑量摊薄成本，不挣钱，挣的就是剩下两三成的钱，如果失去这些份额，未来就不能持续高投入地研发，也就不能一直保持技术领先；第二，对于今天的资本市场，如果一个上市公司宣布永远失去两三成销量，会立刻引发股价巨震，最终甚至破产重组，因为企业规模的扩张和持续的高投入，都加了杠杆，规模加上去容易，瘦身难。

中美科技相对变化

中国成为世界第二大经济体，得益于投资和出口，但这样的发展模式也使我们经济结构内外失衡严重，于是中央在2020年提出了“加快建构以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这一战略转型的关键，从供给角度看是产业升级，从需求角度看则是收入水平和消费结构升级。消费即收入减储蓄，消费不足，不是因为收入少，就是因为储蓄率高，中国两方面情况都存在。收入少是因为我们国家前些年重投资，大部分的积累都在向资本和机器转移。现在讲共同富裕，首要还是我前面说的首次分配的问题。其次就是我的同事陆铭反复强调的，让穷人到富地方去，到大城市才有更高的收入。今天，制造业进一步发展已经吸纳不了更多就业，提高收入必须依靠服务业的大发展，而这只能发生在人口密集的城市中，因为大多数服务都不能跨地区贸易。与此配套，便是让用地指标跟着人口流动，打通跨省用地指标交易机制，缓解土地供需矛盾。中国的结构性问题是好些因素叠加所致，宏观上的症状是投资多、消费不足，但真正的原因在于更微观的资源配置不合理，当然这些年的改革已经在微观上做了很多工作。

针对结构性问题，这本书支持的方案，或者说逻辑终点是，肯定地区间竞争，期待生产型政府向服务型政府转型，强调市场在资源配置中的决定性作用。不过这里预设了一种阶段论，即您肯定生产型政府的历史作用，那为什么在目前阶段，政府的作用和角色需要变化？投资、融资、生产需要分散化决策？

兰小欢：我在书里没提任何建议，这本书主要致力于描述政府真正做了什么，你所说的都是中央政府这些年提倡的政策。我总强调，市场经济是一个建设的过程，让市场配置起主导作用，前提条件是市场经济要发展到一个足够成熟的阶段。九十年代国企改革，就算拍脑袋想全部私有化，也毫无可行性，告别计划经济之初，个体户是不被看得起的，即便是今天的商业银行贷款，最大的顾虑依然是防骗，怕钱被套走了，追不回来。为什么原来国有资本是投资主体？因为当时整个市场环境不支持民营资本，信任程度太低，法治也尚不健全，而政府的信用等级是最高的，哪怕企业破产，政府永远有稳定的税收，所以由政府及国企主导前期投资，这几乎是世界各国的通例。前面说过，历史上欧美各国靠战争动员资源，我们国家因为是从计划经济起步，政府手里资源很多，可以不依靠战争就调动资源。在经济改革早期，你不必是经济学家也知道，要想富，先修路。我们刚从计划经济转过来，是短缺经济，老百姓想买什么都买不到，生产一些小东西，哪怕质量差点也有人买。当时的问题是没有钱，谁有信用等级能找到钱，生产出东西来就能卖钱。

今天我们国家基础设施建设成绩斐然，告别了短缺经济，民营经济的成分越来越大，我们需要的是更高精尖的技术。这时候以政府为主的粗放投资模式就不合适了，自然而然要让专业的人干专业的事。经济增长说穿了也不复杂，国家这么大，人这么多，经济之所以增长，就是人尽其才，物尽其用，把已有的人和物配置到更有效率的地方。价格机制被证明是一种的比较有效的配置资源的方式，当然它也是一步步发展而来的。市场经济、价格机制的优势不在决策能力，面对不可知的未来，谁都无所适从，它最大的优势是竞争和开放，谁都可以试，不行的会被淘汰。我想，市场经济里不太可能出现建了面子工程再拆的事情，同样，这样的事八九十年代也没有今天多，因为当时政府还有更多显然该做还没做的基础设施，还没修的路。今天路已经修好了，一些做法却还没改变，又要琢磨干点什么，又没想清楚干什么。这些年结构性改革，非常必要地卡住了一些地方，麻烦的是，我们整个经济的很大一部分一直是靠地方政府投资驱动的，方向转换没那么容易，限制债务虽然限制了这种模式的运转，但并不会自动转化为更有效率的模式。一些地方以往积累的债务有些无以为继，外加新冠冲击税收有所减少，就会比较困难，所以我们发了很多专项债。改革总需要一些时间。

不过总的来说，我们一来有地方政府之间的竞争，从而让资源，即土地（用地指标）、人（户籍）、资本、数据这些生产要素更自由地流动，往全国一体化的方向努力，逐渐提升整体效率，二来有国与国之间的竞争，社会主义核心价值观的第一个价值目标是“富强”，我们在开放的世界中追逐“富强”的目标——这两重的竞争机制，可以限制胡作非为的程度。

如果要您为地方政府角色转型提一些路径上的设想，您会说什么？

兰小欢：地方政府的收入有四本账：一是一般公共预算收入，也就是税收；二是基金性收入，也就是来自土地的收入；三是社保方面的收入；四是国有资产，也就是国企的部分。分税制改革后，中央分走了税收，地方政府这些年的一大财源是基金性收入。现在土地财产卡得比较死，土地融资不再方便，所以这两三年国企混改就推得比较快。从经济学家角度说，地方政府的角色，本质上就体现在这四本账之间的关系。

如果土地财政不可持续，混改的推进也有限度，但地方政府又必然要担纲民生支出的主力，那我们就顺理成章回到了最初的起点：一般性公共预算收入里，是不是要有属于地方的主体税？营业税改增值税以后，地方政府账本上面临的最大问题就是没有地方的主体税种，当然目前房地产税已在讨论和试点，可能在未来成为地方的财源。果真如此的话，这些收入就要更好地为本地人服务，随着近年来公共服务从与以户籍人口挂钩，到与常住人口挂钩，扩大民生支出的问题已经摆到台面上了。

您认为您的观点，或者说发展经济学和新古典经济学的区别在哪里？

兰小欢：回答这个问题的出发点依然是，市场经济是个建设的过程，完善的市场经济不是天生的。新古典经济学主要讨论完善的市场经济怎么运行，它本身当然好，我们经济发展就是要建设完善的市场。但问题是，在建设的过程中，当市场经济的价格机制还不发达的时候，能不能找到可替代的、不那么差的动员和调配资源的方式，一边建设一边增长？很多国家就找不到。我所谓的重视发展过程，主要关注两个方面。一是发展起点，起点是硬约束，在目前的位置，什么能干，什么干不了。对于做实务的人，不能过于纠结起点是怎么来的，必须往前看，思考怎么挪到下一步去。二是时间观念，经济学总是缺乏时间观念，我们不知道动态模型里的t（时间变量）是指一天、一个月，还是一年，然而一件事究竟该花多长时间做到，三天还是三年，是有本质差别的。一旦有了时间观念，我们对很多事物的评价就变了，就不会静态地做一些中美之间的比较。经济增长的原理固然简单，但在现实中实现增长是极其困难的事。世界上还有那么多穷人和穷国，有的国家已经停止增长很多年了，相比之下中国虽然还有种种问题，但能让经济增长起来，实属不易。

您如何评价新结构经济学？中国的经济发展模式是可复制的吗？

《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》，林毅夫著，苏剑译，北京大学出版社，2014年9月出版

兰小欢：发展经济学很重要的一个问题就是发展的步骤和次序，可能走ABCD能到达彼岸，走ACBD却通往覆灭。当然精准预判很大程度上是不可能的，但总有一些成功的例子，我们作为事后诸葛亮，总能提取一些能教给下一代的理论和经验。世界本身是一团乱麻，没有理论和逻辑，不可能看出门道。正如历史学家讲述的从来不止是史实，还有看待历史的理论和逻辑，经济学家提出的也是假说。新结构经济学就是从比较优势的角度提出的一套假说，不能说它百分之百正确，甚或它也有问题，但学术不是一锤定音，而是给人以启发，我觉得它是很有启发的。站在经济学内部看，过去几十年发展经济学的主流研究很琐碎，没有方向感，讨论的不是发展中国家真正关心的大问题。但这些却是发展中国家亟需的，因此我觉得新结构经济学是非常重要的探索。我希望将来中国有越来越多的经济学家提出各种不同的理论，既有的学说还远远不够，中国发生的是世界上最大的经济奇迹，可能需要几代人的努力来解释它。

具体说中国模式，我觉得有三个非常重要的方面：一是规模超大、人超多，这是我们的物理基因；二是政府和官僚体系能力超强，吸纳了社会精英，这是制度基因；三是历史上我们强盛的时间特别长，文化一以贯之，同时我们遭受苦难的时间也很长，所以我们既有骄傲的理由，也有想奋斗的动力，这是文化基因。我觉得其他的制度和政策都是长在这三者之上的，如果是这样的话，我们就有理由怀疑很多制度到底可不可以复制。非洲或者南美的国家没有这些基因，可能学到的只是一些具体操作层面的事，而能提供具体操作经验的也不止有中国。

您说您这本书的视角和框架受到您两年实地调研工作的影响，能谈谈您本人置身事内的经历吗？

兰小欢：2017到2018年这两年的经历，改变了我对中国这套政治经济体制的理解，当时我有机会帮一个省级政府做招商引资的咨询，我们做了很多实事，在实事中，我对政府官员、对做成一件事所需工序之复杂有了直观的认识。记得一次招商引资，一个大公司要在地方落地。两边领导见面，因为项目很大，接待的是市委书记，而对方公司的领导也曾经担任过市长，当初也负责招商引资工作。两边都是专家，所以整个谈判过程特别有意思，细节抠得准，进展也快。在现实世界，没有黑白分明的“市场”和“政府”分界，只有关系环环相扣的各种组合。可以说，如果没有这两年的经历，就不会有《置身事内》这本书。这本书引了两百六十多个文献，但它并非脱胎于文献阅读，而是我先有了想法，再去找文献支撑。这套想法是在实际工作中形成的，当然前期的经济学文献积累也重要，决定了我怎么处理信息。

其实最近这三四年，我很多关于中国金融资本市场的知识，都是跟律师学的，尤其风控和合规这两个部门的朋友对我帮助很大，融资、破产、影子银行、资管新规，他们天天在这里头摸爬滚打，对于各种制度条例一清二楚。我觉得年轻学者还是要关注中国现实。相比其他学科，经济学更容易对学术圈之外、对经济现实产生实际影响。如果我们将来的经济学教学可以通过更多的中国故事来讲述经济学原理，那学生一定会感受更深。我想我们该到这么一个时间点了，不能学了半天，学生对美国的贸易赤字讲得头头是道，中国的分税制闻所未闻。我写这本书，很大程度上也是有感于我们学生对于中国经济知识的的极度匮乏。

《置身事内》在每个重要议题后，都介绍了当下正在实施的政策和改革。您怎么看在这本书出版后，国家出台的一些新政策的思路，比如对教培行业的监管重置？

兰小欢：我觉得我们这些年的政策在逻辑上、大方向上是一以贯之的，尽管细节上会有出入。在计划经济时代，重投资、重积累，国企职工收入低，但前提是从摇篮到坟墓的各种消费是由国家扛的。如今我们很多东西都按市价分配了，但收入配置机制还在转型过程中，大家收入水平还不高，如果教育、住房、医疗这些刚性支出一直往上抬，生活一定会喘不过气。所以对于一些公共领域，政府的公共支出要补足以往的欠账，不能完全依赖市场化。“教育减负”这个方向并不令人意外，大家有些意外的是它展开的程度和速度。

那您觉得改革如何算太快，如何算太慢？联系您前面说的时间观念，该怎么把握改革效率和缓冲机制之间的关系？

兰小欢：不存在一个全知全能的改革者把每一步都设想好，现实中大都是急事先办，因为现实中有太多的不可知。改革也不可能齐头并进，总有先后。经济社会是个整体，动一个地方，其他地方就有连锁反应，一个地方动得快，另外一些地方就会有不匹配，弊端就会暴露出来，但政策只能这样。回望我这本书涉及的那几十年，1998年开始国有企业三年改革与脱困，下岗职工安置，社会保障体系建立，农业税改革，银行改革，重点基础设施项目建设，军队现代化，加入WTO……就这么一步步走过来。

不少人讲中国经济目前有很多错配或效率的损失，背后的假设都是，如果当初不这么做而是那么做的话，今天的结果会更好。但我脑海里设想的场景是，如果当初那么做了，今天的结果可能会比目前糟糕十倍。对我而言，所谓均衡未必就是最优资源配置，一个好的状态是方方面面的“都还行”：矛盾没有升级，社会比较稳定，整体上还能增长一些，姑且先往前走，这就是一个比较理想的状态，或者叫“次优”状态。彭博的经济学家欧乐鹰（Thomas Orlik）在2020年出版的《中国，永不破裂的泡沫》（China: The Bubble that Never Pops）中说过，中国经济发展史也是各种“中国崩溃论”的失败史。在别人忙着讽刺“水多加面，面多加水”的手忙脚乱时，欧乐鹰问：馒头为什么越蒸越大？

中国历经四十年改革发展，我也明白未来改革有很多困难，社会和人都一样，最大的绊脚石是自己过去的成功。美国也是如此，这就是为什么所有强国最后都会衰落。但我看好中国，很重要一点是我们经历苦难的时间比别人长，吃的亏比别人多，1840年以后我们经历了百年苦难，现在还处于上升期。本质上，没有人能知道未来怎么样，对未来是乐观还是悲观，就是个信念问题。当你有了信念以后，看到什么信息，就会朝某个方向解读。悲观还是乐观谁更正确，没什么好争辩的，五年十年后就见分晓了。所以哪怕今天有这么多的问题，我还是愿意相信中国的未来。

您下一本书计划写什么？

兰小欢：我们说发展，肯定是三段论，起点、过程、终点，这些年发展经济学的一个问题是，很少讲终点，或者说理想社会是什么样的。相当一部分经济学家是历史终结论者：终点已经不必讲了，终点就是美国，是市场机制。但是在马克思和斯密的年代，政治经济学是有社会发展目标的，是有价值观的。在这个意义上，历史脉络就非常重要。在党提倡的的核心价值观里，是要消灭绝对贫困的，所以一定要脱贫。我计划写的下一本书，便想讨论脱贫攻坚。在我看来，对于一个社会，万恶穷为首，穷是一切罪恶的根源。我想找十几个县，去做实地调研，结合经济学来分析脱贫究竟是怎么实现的。对于我们这代人，“脱贫”是个自然的过程，因为有经济增长、城市化和工业化提供的更多的工作机会，但脱贫越到后面越难，剩下穷人，可能有很多没有劳动能力，是老弱病伤，可能很多都生活在穷山恶水，没有办法靠经济增长自然脱贫。所以脱贫就不仅仅是一个经济的故事，更是调集全社会资源实现具体政策目标的故事。

责任编辑：韩少华

校对：栾梦

《置身事内》读书笔记

《置身事内：中国政府与经济发展》，作者兰小欢，上海人民出版社2021年8月出版，17.5万字。

兰小欢，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心、经济学院副教授，主要研究中国的经济发展和政治经济。

本书主角是政府和政策，内容脱胎于作者在复旦大学和香港中文大学（深圳）的课程讲义。

作者说，本书写给大学生和对经济话题感兴趣的读者，希望能帮大家理解身边的世界，从热闹的政经新闻中看出些门道，从乏味的政府文件中觉察出些机会。

本书注重描述现实，注重解释“是什么”和“为什么”。当不可避免涉及“怎么办”的时候，则注重解释当下正在实施的政策和改革。正如作者所解释，“对读者来说，了解政府认为应该怎么办，比了解“我”认为应该怎么办，重要得多”。

此书以我国地方政府投融资为主线，分上下两篇。

上篇解释微观机制 ，包括地方政府的基本事务、收支、土地融资和开发、投资和债务等。

第一章介绍决定地方事务范围的主要因素，这些因素不会经常变化，所以地方政府要办的事、要花的钱也不会有巨大变动。一旦收入发生大幅变动，收支矛盾就会改变政府行为。

第二章介绍1994年分税制改革的前因后果。这次改革对地方政府影响深远，改变了地方政府发展经济的模式，催生了“土地财政”和“土地金融”，成为地方政府推动快速城市化和工业化的资金来源。

第三章和第四章详细介绍其中的逻辑、机制、案例，同时解释地方政府的债务和风险，以及相关改革。这些内容是理解下篇宏观经济现象的微观基础。

下篇解释了微观行为与宏观现象的联系 ，包括城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等。

作者介绍了地方政府推动经济发展的模式，从微观机制开始，到宏观现象结束。第5-7章就针对这种模式的三个特点展开。

特点1-城市化过程中“重土地、轻人”。优点是可以快速推进城市化和基础设施建设，缺点是公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距。第五章分析这些内容，并介绍土地流转和户籍改革等要素市场的改革。

特点2-招商引资竞争中“重规模、重扩张”。优点是推动了企业成长和快速工业化，缺点是加重了债务负担。企业、地方政府、居民三部门债务互相作用，加大了经济整体的债务和金融风险。第六章分析这些内容，并介绍“供给侧结构性改革”，详述“去库存、去产能、去杠杆”及“防范化解重大金融风险”。

特点3-发展战略“重投资、重生产、轻消费”。优点是拉动了经济快速增长，扩大了对外贸易，使我国迅速成为制造业强国，缺点是经济结构不平衡。对内，资源向企业部门转移，居民收入和消费占比偏低，不利于经济长期稳定发展；对外，国内无法消纳的产能向国外输出，加剧了贸易冲突。第七章分析这些内容，并介绍党的十九大重新定义“主要矛盾”后的相关改革，详述“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”所需要的改革。

第八章，也就是最后一章，提炼和总结全书内容。作者重点讨论了政府能力的建设和角色的转变，总结本书介绍的“生产型政府”的历史作用和局限，也解释向“服务型政府”转型的必要性。作者还总结了本书的关键视角：要区分经济发展过程和发展目标。既不要高估发达国家经验的普适性，也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性。在具体实践中，既要坚持“实事求是”，又要坚持“具体问题具体分析”，不断探索和解决问题。

1.

事权划分的三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容。比如行政区划，既与公共服务的规模有关，也和信息管理的复杂性有关，同时又为激励机制设定了权责边界。

无论是人口密度、地理还是语言文化，都只是为理解行政区划勾勒了一个大致框架。我国经济中有个现象：处在行政交界（尤其是省交界处）的地区，经济发展普遍比较落后。这一俗称“三不管地带”的现象，也可以用公共物品规模效应和边界的理论来解释。

行政区划，不仅受公共服务规模经济的影响，也受获取信息比较优势的影响。信息优势始终是权力运作的关键要素。上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。在实际工作中，“上级干预”和“下级自主”之间，没有黑白分明的区别，是个程度问题。维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键。

因为信息复杂多变，模糊不清的地方太多，而政府的繁杂事权又没有清楚的法律界定，所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。如果这种说不清的情况很多，权力就一定会向个人集中，这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

属地管理兼顾了公共服务边界问题和信息优势问题，同时也给了地方政府很大的权力，有利于调动其积极性。地方政府不仅可以为经济发展创造环境，它本身就是经济发展的深度参与者，这一点在招商引资过程中体现得淋漓尽致。这种“混合经济”体系，不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式，即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置；也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模式。

2.

1980年我国试行财政包干制度。1985年以后全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。财政包干造成了“两个比重”不断降低：全国财政预算总收入占GDP的比重、中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低。

1994年，国家推行分税制改革，把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后中央拿走75%，留给地方25%。为防止地方收入急剧下跌，中央设立了“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。

2002年实行所得税改革。企业所得税是我国的第二大税种，改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴。改革后，除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成（仅2002年当年为五五分）。为防止地方收入下降，同样也设置了税收返还机制，并把2001年的所得税收入定为返还基数。

分税性改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，但同时地方政府收支呈现出高度不匹配的特点。自1994年实行分税制以来，地方财政预算支出就一直高于预算收入。近些年地方预算支出占全国预算支出的85%，但收入占比只有50%-55%，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。

为了应对财政压力，地方政府先是以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争。2002年所得税改革后，中央财政进一步集权，拿走了企业所得税的六成。从那以后，地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓。土地财政由此产生。城市政府开始平衡工业用地和商住用地供应，用土地使用权转让费撑起了“第二财政”。商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。但土地真正的力量还不在“土地财政”，而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，这也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。

3.

地方政府债务负担不断加重。中外学术界和业界所估计的地方债务总额在2015年到2017年间约为四五十万亿元，占GDP的五六成，其中三四成是隐性负债。

地方债的爆发始于2008-2009年。而对地方债务的治理始于2010年。治理方法有：1-债务置换，从2015年新版《预算法》生效后开始，到2019年基本完成。简单来说，债务置换就是用地方政府发行的公债，替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。2-推动融资平台转型，厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，同时破除政府对其形成的“隐性”担保。3-约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台。4-问责官员，对过度负债的行为终身追责。这项改革从2016年开始。与政府债务相关的各项改革中涉及对官员评价和激励机制的改革。

为什么几乎所有省份，无论财政收入多寡，债务都在飞速扩张？政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多，因为政府承担了发展经济的任务，要扮演的角色太多。因此债务问题不是简单的预算“软约束”问题，也不是简单修改政府预算框架的问题，而是涉及政府角色的根本性问题。改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。

4.

政府产业投资基金，是一种招商引资方式和产业政策工具，也是一种以市场化方式使用财政资金的探索。

2005年，发改委和财政部等部门首次明确了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。此后，“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”，这16个字成了各地引导基金设立和运作的基本原则。2011年，财政部和发改委确认了财政资金与社会资本收益共享、风险共担的原则，明确了GP在收取管理费（一般按1.5%-2.5%）的基础上可以收取增值收益部分的20%，这相当于承认了GP创造的价值，不再将GP仅仅视作投资“通道”。以上政策为政府产业引导基金奠定了制度基础。

2014年，政府引导基金爆发式发展。最直接的“导火索”是围绕新版《预算法》的一系列改革。2014年改革后，国务院开始严格限制地方政府对企业的财政补贴。这些原本用于补贴和税收优惠的财政资金，就必须寻找新的载体和出路，不能趴在账上。因为新《预算法》规定，连续两年还没花出去的钱，可能将被收归同级或上级财政统筹使用。根据清科的数据，截至2019年6月，国内共设立了1686只政府引导基金，到位资金约4万亿元。

与地方政府投资企业的传统方式相比，产业引导基金或投资基金有三个特点：一是大多数引导基金不直接投资企业，而是做LP，把钱交给市场化的私募基金的GP去投资企业。二是把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作，实质上是借用市场力量去使用财政资金。三是绝大多数政府引导基金最终都投向了战略性新兴产业。

引导基金的运营面临多种挑战，主要是体制性困难，大体有四类：一是财政资金保值增值目标与风险投资可能亏损之间的矛盾。二是财政资金的地域属性与资本无边界之间的矛盾。三是股权投资对市场和资金变化非常敏感，2018年资管新规出台后，各种社会资本急剧萎缩，很多引导基金也独木难支、难有作为。四是激励机制是很难突破的瓶颈。

5.

1994年分税制改革是很多重大经济现象的分水岭，也是城市化模式的分水岭。

我国的城市化大概可以分为三个阶段。第一阶段是1994年之前，乡镇企业崛起，农民离土不离乡，城市化速度不快。第二阶段是1994年分税制改革后，乡镇企业式微，农民工进城大潮形成。这个阶段的主要特征是土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，但并没有为大多数城市新移民提供应有的公共服务。第三个阶段是党的十八大以后，随着一系列改革的陆续推行，城市化的重心开始逐步从“土地”向“人”转移。

6.

债务问题不是简单的货币和金融问题，其根源在于我国经济发展的模式和结构，所以在降债务的过程中伴随着一系列深层次的结构性改革。然而导致目前债务问题的直接起因，却是2008年的全球金融危机和几年后的欧债危机。我国债务迅速上涨的势头就始于2008年。

从2012年开始，以信托贷款为主的“影子银行”开始扩张，把大量资金引向融资平台。2018年“资管新规”出台，就拧紧了“影子银行”的总闸，也打断了各种通道。但这波及的不仅是想借钱的房地产企业和政府融资平台，也挤压了既没有土地抵押也没有政府背书的中小私营企业，它们融资难和融资贵的问题在“资管新规”之后全面暴露。

2018年末，我国的债务总量达到了GDP的258%，已经和美国持平（257%），超过德国（173%），也远高于一些发展中大国，比如巴西（158%）和印度（123%）。而且我国债务增长的速度快于这些国家，债务总量在10年间增加了5.5倍，占GDP的比重在10年间翻了一番，引发了国内外的广泛关注和担忧。近几年供给侧结构性改革中的诸多举措，尤其是“去产能”“去库存”“去杠杆”，都与债务问题和风险有关。

限制房价上涨，限制“土地财政”和“土地金融”，限制政府担保和国有企业过度借贷.....这些都是遏制新增债务的基本原则。回过头来看，无论是基建还是房地产投资，都由掌握土地和银行系统的政府所驱动，由此产生的诸多债务，抛开五花八门的“外衣”，本质上都是对政府信用的回应。所形成的债务风险，虽然表现为债主银行的风险，但最终依然是政府风险。

总的来看，我国债务风险的本质不是金融投机的风险，而是财政和资源分配机制的风险。

7.

2008年全球金融危机之后，全球经济进入大调整期，而我国作为全球经济增长的火车头和第二大经济体，百年来首次成为世界经济的主角，对欧美主导的经济和技术体系造成了巨大冲击，也面临巨大反弹和调整。

我国经济结构失衡的最突出特征是消费不足。在2018年GDP中，居民最终消费占比只有44%，而美国这一比率将近70%，欧盟和日本也在55%左右。

8

各国的政治和社会现实，决定了可行的经济发展政策的边界。就拿工业化和城市化来说，无疑是经济发展的关键。从表面看，这是个工业生产技术和基础设施建设的问题。但看深一层，这是个农民转变为工人和市民的问题。在我国，可行的政策空间和演变路径受三大制度约束：农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。所以中国的工业化才离不开乡镇企业的发展，城市化才离不开“土地财政”和“土地金融”。

我国事权划分的逻辑决定了民生支出的主力必然是地方政府而不是中央政府。在分税制改革、公司所得税改革、营改增改革之后，中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持续下去，因此要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。

9

对发展中国家而言，市场和政府的关系，不是简单的一进一退的问题，而是政府能否为市场运行打造出一个基本框架和空间的问题。这需要投入很多资源，一步一步建设。如果政府不去做这些事，市场经济和所谓“企业家精神”，不会像变戏法一样自动出现。

“有为政府”和“有效市场”一样，都不是天然就存在的，需要不断建设和完善。市场经济的形式和表现，要受到政府资源和能力的制约，而政府的作用和角色，也需要不断变化，以适应不同发展阶段的不同要求。

所谓“政府能力”，不仅包括获取资源的能力，也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。当经济发展到一定阶段后，市场机制已经相对成熟，法治的基础设施也已经建立，民间的各种市场主体已经积累了大量资源，市场经济的观念也已经深入人心，此时若仍将资源继续向政府和国企集中，效率就会大打折扣。投资、融资、生产都需要更加分散化的决策。市场化改革要想更进一步，“生产型政府”就需要逐步向“服务型政府”转型。

1.

《置身事内》这本书的标题乍看让人有些费解。读完全文才知道作者想以此传达的就是中国政府置身于中国经济改革和发展的主动姿态和深度参与的模式；或许也包括了作者作为发展经济学家提倡的一种重实事、置身事内的研究态度。

2.

《置身事内》书内有大量详实的数据，且援引了两百六十多个文献。但据作者坦言，它并非脱胎于文献阅读，而是他先有了想法，再去找文献支撑的。

3.

我很欣赏作者说的一句话：无论是理论家还是实践者，“实事求是”和“具体问题具体分析”都是不会过时的精神。

有经济史学家在研究美国崛起的过程时曾言：“在成功的经济体中，经济政策一定是务实的，不是意识形态化的。是具体的，不是抽象的。”

作者也说，“要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。”

“经济社会是个整体，动一个地方，其他地方就有连锁反应，一个地方动得快，另外一些地方就会有不匹配，弊端就会暴露出来，但政策只能这样。”

“成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。”

“照搬发达国家的经验，解决不了我们发展中所面临的很多问题。但我们自己走过的路和过去的成功经验，也不一定就适用于未来，所以本书不仅介绍了过往模式的成就，也花了大量篇幅来介绍隐忧和改革。”

或许这正是此书的价值所在。

“全国统一大市场”背后的大思考

“全国统一大市场”将重塑我们的经济发展模式，值得我们好好研究。

作者 | 里普

商隐社研究团队商业组

“全国统一大市场”所要破除的是地方保护、市场分割，而所要建立的是统一的市场制度规则、要素和资源、监管等，以及互联互通的物流、信息交互渠道、交易平台等。

最终是为了构建一个超大规模的国内市场，为内循环为主的新发展格局提供基础支撑。

“统一”的反面是“分割”。

市场被分割主要来自于两个方面，一是气候、地形等自然层面的，会影响交通运输，增加物流成本；二是地方保护、垄断等造成，增加的是交易成本。

过去40多年，中国在铁路、公路、机场和航空等基础设施建设方面的大规模投资极大改善了自然条件对市场的分割，一系列制度改革也降低了交易成本。

以前地方保护主义非常严重，尤其是2001年我国推行所得税分成改革前，企业所得税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。

这样，地方政府自然就有动力创办价高利大的企业，比如烟厂和酒厂，这些都是创税大户。

所以在一段时间内，各地烟厂、酒厂等越办越多，而且当地人只能从本地购买。

于是，辽宁盘锦的居民只能喝到辽河牌的啤酒；汉中的烟民只能抽到当地卷烟二厂出的一种香烟；江西平乡的企业，只能购买到当地加油站出售的成品油；四川剑阁的农民只能购买本地的农资产品......

地方保护所保护的是落后，多掏钱的当然还是消费者。

地方保护也把企业的发展压缩在特定区域内，很难拓展出去。

双汇董事长万隆就曾不止一次地感叹：

“双汇最大的敌人并不是强大的跨国公司，国内的地区封锁、‘诸侯经济’、地方保护主义才是双汇最大的对手！”

双汇应该算是跟地方保护扭打最激烈的企业之一。

在网上搜索一下，几乎能看到双汇在各个年份，不同城市遭到的被“封杀”新闻，其业务员被打的事件也并不罕见。

1999年，靠生产火腿肠起家的双汇在激烈的竞争之外找到了一个新项目——冷鲜肉。与冷鲜肉相区别的是“热鲜肉”，大多在凌晨杀猪，清晨上市去卖，一把刀杀猪，一杆秤卖肉。冷鲜肉要进行低温冷却排酸工艺，在0—4 的低温下贮藏、运输和销售。

彼时，冷鲜肉在国外流行，而国内鲜为人知，其销售总量仅占猪肉消费总量的10%左右，市场前景广阔，双汇打算在全国建连锁店，专卖冷鲜肉。

全国建猪肉连锁店，就必然会动当地屠宰企业的蛋糕，当地屠宰企业就会亮出杀猪刀。

当地企业为什么不也做冷鲜肉与之竞争呢？

因为这就要对整个生产流程进行冷链化改造，生产、运输、销售都靠冷链，投资数以亿计，地方企业难以承受。

当时的双汇营收近60亿，还在深交所上市了,市值20亿。

当地企业当然也不是普通的屠宰公司，大多拥有当地政府商务部门血统，当时《生猪屠宰管理条例》执行者之一便是各地商务部门。

于是，除了一些大中城市，双汇在辽阳、东莞、黄石等都发生了几乎情节相同的被驱逐事件。

所不同的是，有的是政府发文阻止；有的是不给办相关证件，强行关店；有的被“执法队”阻挠。

2003年，双汇在全国多个城市遭遇封杀，甚至遭遇暴力事件。至当年8月底，仅公开没收、堵截双汇冷鲜肉的事件就达50多起。

国务院发展研究中心当时组成了一个调查组，他们分析认为，各地出台的文件五花八门，主要包括：设置政策壁垒；设定“技术壁垒”；限制销售品种、渠道、数量等；重复检疫、收费。

这种状况一直持续，10年之后的2013年5月，“肉类行业巨头”双汇虽以71亿美元巨资收购了美国最大猪肉企业史密斯菲尔德，但在一些县城仍不能腾挪半寸。

当年10月发生了“10.3江西弋阳暴力打砸事件”,双汇在弋阳的门店被当地肉贩打砸，员工被打伤，门店一片狼藉。

虽然看起来是同行之间的争斗——双汇进入前，弋阳县每天屠宰80-90头猪，双汇每天能卖5头猪的肉，市场就那么大，别家就得少卖5头——但起因是县政府印发了与国家规定不符的红头文件，限制其它品牌猪肉在当地销售，给了当地企业驱逐双汇的支持。

所以即便很早就成了行业巨头，“双汇的生鲜肉在全国有90%以上的地方不通畅”。

一家行业巨头尚且能有如此遭遇，与地方利益冲突的其他品牌就更不用说了。

近几年，“只能抽本地烟、喝本地酒”这样的现象基本不存在了，而类似双汇被“封杀”的新闻也变得零星，但地方保护主义却没有随之凋亡，而是换了种形式——过去主要在商品领域，现在逐渐转向服务业和生产要素领域，或以技术、标准的形式存在。

近几年在地方保护的泥潭中陷得相当深的要数新能源 汽车 。

新能源 汽车 无疑是近几年制造业领域的大热门，造手机的、搞房地产的、卖酒的也都去造车了，去年其在中国的产销量均突破了350万辆。

新能源 汽车 产业发展前期，政府补贴发挥了很大作用，今年底补贴退坡，这是实施新能源 汽车 补贴政策的最后一年。

从2009年开始、到今年退出的13年补贴，与有“地方特色”的政府采购，共同构成了新能源 汽车 地方保护的两种方式，与新能源 汽车 的爆发式增长相伴而行。

比亚迪董事长王传福曾在2016年的一个论坛上说到了前一年自家的比亚迪“秦”和“唐”卖得有多好，末了来了句：

“如果没有地方保护主义，这个量还可以再翻两倍。”

据媒体报道，那次论坛上，王传福口误将“地方保障”也错读成了“地方保护”，主持人笑称：“这虽是无心错误，但真正反映了地方保护对于新能源 汽车 发展带来的阻力。”

地方为提高当地税收收入，会要求进入的企业在当地注册销售公司甚至厂房，或者要求企业配套当地的核心零部件。这被称为“投资换市场”。

在一次采访中，当被问及“明确说你必须设厂，我才采购你的产品的，这个比例多不多？”时，王传福答“很多”。

还有就是，虽然国家已对新能源 汽车 补贴的产品及技术标准有明确规定，但地方还是会设立自己的产品技术标准，偏袒本地 汽车 品牌。

比如上海2016年2月23日发布的《上海市鼓励购买和使用新能源 汽车 暂行办法 (2016年修订)》，额外规定了补贴插电式混合动力 汽车 的3个条件。

结果，政策发布时上海市场只有上汽荣威e550同时满足这3个条件，成为该政策下的最大受益者，这很难认为只是巧合。

同样，虽然一般的混合动力 汽车 并不在国家规定的新能源 汽车 范围内，但广州也曾对其进行了补贴，偏向其本地的广汽丰田，而区别不大的一汽丰田卡罗拉则被排除在外。

除此之外，一些地方政府通过对外地企业进行重复检测、要求其在当地进行测试平台建设或者要求其自建充电桩等手段，增加了外地企业获得补贴的隐形成本。

地方政府之所以极力进行地方保护，很大程度上源于地方财权和事权的不匹配。

1994年分税制改革后，财权集中到了中央，通过转移支付和税收返还，让地方政府有足够财力维持运转。但地方政府承担了发展经济的任务，扮演的角色也多，支出大大增加。

所以，地方政府希望把有限的补贴留给本地企业，“肥水不流外人田”，让本地企业取得的良好效益转变为财税收入。而由于车辆使用地的税收远远不及制造地，所以地方政府更倾向于支持本土企业。

新能源 汽车 地方补贴逐渐退坡后，除了政府采购领域，地方保护主义的发挥空间大大缩小。

但当下很多地方仍以促进 汽车 消费为名，进行部分地方补贴，向在当地建厂的企业及品牌倾斜。

除此之外，除了购买，购买后的换电标准、新能源二手车流通等领域都存在地方壁垒，新能源 汽车 的全国统一市场并没形成。

看起来，每家企业在其本土都是得利方，但当其跨越本土跑到别人地界，又都成了受害者，最终将是整个行业的受害。

“分割”不仅成为企业拓展市场、行业进行整合的桎梏，也是区域发展的阻梗。

前者影响企业技术和品牌的品牌的培育、行业产业链的运转，后者则影响了区域整个面上的“人流”“物流”效率。

区域分割最典型的就是“断头路”，一般位于省界、市界、县区界等的边界处，呈现出很明显的“边界效应”。

“断头路”的出现，很大程度上是因为区域之间本身就是互相竞争的关系，后进地区希望将道路修到发达地区边界，接受发达地区的经济辐射带动效应，而发达地区会担心机会流到对方一边，打通“断头路”的意愿并不强烈。

即便通过区域间谈判来解决，也很是艰辛，需要双方乃至多方充分沟通、建设用地指标和最重要的投入分摊。

往往需要开展多轮谈判，协调政府、企业、公众多个利益相关方，增加交易成本；双方辛苦谈判签署的区域合作协议大部分时候不具有法律强制性。

比如上海浦东新区与南汇区在2009年合并前，相通的路没几条，一只手就数得过来，从南汇到浦东有时候得绕一大段路至沪南公路才能走通，还难免碰到车流拥堵如蚂蚁排队。

道路建设的设想和规划其实都有，但实施的时间表却一直不明朗。究其原因，北边的浦东城市化水平高，资本云集，而南汇，农业为主。

如果道路打通了，南汇地价便宜，投资建厂的必然会跑到离浦东不远的南汇。

两区道路打通始终没法解决，最后真正解决问题的办法就是两区合并了，“断头路”陆续打通。

“断头路”只是区域合作被地方保护所阻碍的一个侧面反映，大多是出于本地利益考虑，阻碍区域间达成合作共识。

广州和佛山，上世纪90年代就提出要建立“广佛都市圈”，2009年3月两地签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》，强力推动广佛同城化的建设。

但实质上，这个过程推进得比较缓慢，很长时间里，双方之间的交通都没有真正做到“互联互通”，甚至也存在“断头路”。

这同样源于两地难统一的经济利益，有学者研究发现，广州和佛山两个城市的制造业结构存在一定的相似性，在占制造业比重较高的八种产业中，他们有四种是相同的；而广州和佛山的第三产业相似程度更高，批发和零售业、房地产、租赁和商业服务业在两个城市都是占比最高的第三产业。

在经济发展同构性较高的情况下，实现两地的合作意味着两地人力、物力、财力的更加自由流动，一定程度上加剧了竞争。所以，在没有找到两地最佳利益组合之前，“同城化”就是缓慢的。

谈及行政边界造成的“分割”，兰小欢在《置身事内》中写道：

行政边界影响经济发展，地方保护主义和市场分割现象今天依然存在，尤其在生产要素市场上，用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。从长期看，消除这种现象需要更深入的市场化改革。但在中短期内，调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥作用。目前的行政区划继承自古代 社会 和计划经济时期，并不能完全适应工业与现代服务业急速的发展和集聚。

可以看出，上述很多“分割”都源于长期以来的地方政府竞争。

地方政府竞争其实在过去40多年对中国经济发展发挥了很大作用，地方政府就像一个个微缩版的企业，地方长官熟谙地方经济事务，在晋升和政绩的驱动下，与其他地方政府相互竞争，招商引资，催动了当地经济的大发展。

这被经济学家张五常看作是改革开放以来经济增长“秘籍”。但由此也带来了较为分割的国内市场。

但当前的中国已经面临新的形势，扩大内需成为战略基点，由利用他国市场为特征的“客场”经济全球化模式，转变为利用内需为主的“主场”经济全球化模式。

这就需要打掉地方保护等“堵点”，让地方政府能改善的营商环境这样的“不可移动资源”变得更有竞争力，吸引来企业这样的可移动资源。

一个地方经济发展得好，是由于地方政府经营的不可移动资源与企业经营的可移动资源形成了好的互补效应。

换言之，企业面对市场竞争、开展创新，要以大量精力应对不确定性。而政府经营好不可移动资源，减少了不确定性，企业在资源一定的情况下，就可以把主要精力分配到市场竞争和创新活动上。

于是，企业变得更有竞争力，提供好产品，推动创新。

而且，建立全国统一大市场也能发挥出各区域的比较优势，解决城乡收入差距和地区差距的问题。

林毅夫在《解读中国经济》中提到：

如果建立起一个全国统一的大市场，东部地区多发展制造业，中部地区多发展农业，西部地区多开发与自然资源相关的产业，然后，各地的产品在全国统一的市场上进行交换，将有利于各个地区比较优势的发挥。

如果有全国统一的农产品市场，那么东部就可以逐渐减少农业生产，改从中部购买粮食，这样一方面东部可以集中力量发展制造业，另一方面对于中部农产品生产来说，现在需求增加，价格就会上涨，东部制造业的发展就变成了拉动中部农业发展与农民收入增长的驱动力。

同样的道理，东部发展越快，从西部购买的资源也就越多，资源价格越高，西部居民的收入就会越高。

发展农业、资源产业就吃亏了吗？

其实在全国统一大市场建立、资源自由流动的前提下，专业地发展农业、 旅游 业和资源产业，同样可以致富。

虽然世界上富裕的国家基本上都要经过工业化的过程，但对于一国内部的不同地区而言不一定这样，因为不同地区可以有经济上的分工。

以美国为例，美国中部很多州其实主要依靠三种资源：玉米，黄石公园和大峡谷，铜矿，分别对应农业、 旅游 业、资源产业，分别依赖的核心投入品为土地、自然风光和矿产，这三样东西都不具有流动性。

对于不能动的资源，要让从事相关行业的人富起来怎么办？区域内人口的自由流动，人减少后，人均GDP也就提高了。

事实也正是如此，美国中部很多人到东西部海岸地区寻找更好的发展机会，中部很多州虽然人烟稀少，但通过合理规划，生活在这里的人反而很富有。

中国中西部很多地区风景优美、资源丰富，除了服务于当地需求的工业，很多收缩城市难以发展起其他工业，如果盲目采用地方竞争的思路，继续发展不适合当地的工业，只会造成效率下降，不如依靠自身独特的竞争优势来发展。

当然，建立全国统一大市场是个长期的过程，正如兰小欢在《置身事内》所写：

我国疆域广阔、人口众多，建立和打通全国统一的商品和要素市场，实现货物和人的互联互通，难度不亚于一次小型全球化，需要多年的建设和制度磨合。过去几十年，从铁路到互联网，我国各类基础设施发展极快，为全国统一大市场的发展打下了坚实基础，也冲击着一些旧有制度的藩篱。

未来，只有继续推进各类要素的市场化改革，继续扩大开放，真正转变地方政府角色，从生产型政府转型为服务型政府，才能实现国内市场的巨大潜力，推动我国迈入中高收入国家行列。